Nr.344/C/559/III-5/2015    22 aprilie 2015

PDV expediat la ÎCCJ la 22 aprilie 2015

Doamnei

judecător dr. Livia Doina STANCIU

PREŞEDINTELE  ÎNALTEI  CURŢI  DE  CASAŢIE  ŞI  JUSTIŢIE

Cu referire la adresa dvs. nr. 71 din 04 februarie 2015, am onoarea să vă transmit punctul de vedere formulat de Ministerul Public în problema de drept care formează obiectul dosarului nr.3/2015 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii privind „legalitatea hotărârilor adoptate de consiliile locale în vederea reglementării procedurii privind ridicarea vehiculelor staţionate neregulamentar, constatarea şi aplicarea contravenţiilor prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, republicată, cu modificările şi completările ulterioare", cu termen pentru depunerea raportului la data de 24 aprilie 2015 și termen de judecată la data de 25 mai 2015.

Potrivit actului de sesizare reprezentat de recursul în interesul legii declarat de Avocatul Poporului, în această problemă de drept există două opinii, după cum urmează:

I. Într-o opinie majoritară, s-a considerat că hotărârile consiliilor locale adoptate în vederea reglementării procedurii privind ridicarea vehiculelor staţionate sau oprite neregulamentar, constatarea şi aplicarea contravenţiilor sunt lovite de nulitate întrucât stabilesc şi sancţionează contravenţii în domeniul circulaţiei rutiere, domeniu reglementat de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

La pronunţarea acestei orientări a fost avut în vedere principiul legalităţii exprimat prin interdicţia ca prin acte normative care aparţin sferei secundum legem să se modifice sfera legislaţiei primare prin completări, omisiuni sau restricţii.

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, reglementare specială ce conţine norme specifice obiectului său de reglementare şi se completează în ceea ce priveşte constatarea contravenţiilor, conform art. 93 alin. (5) din acest act normativ, cu prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări prin Legea nr. 180/2002, modificată şi completată.

Totodată, s-a reţinut că, prin Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 care constituie dreptul comun în materie contravenţională, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, se prevede la art. 2 alin. (1) că „prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului se pot stabili şi sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate", iar la alin. (2) se prevede în mod expres că „prin hotărâri ale autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene se stabilesc şi se sancţionează contravenţii în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului".

Instanțele care au adoptat acest punct de vedere au considerat şi că, atâta timp cât Hotărârea Guvernului nr. 1391/2006 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice nu reglementează o procedură de ridicare a autovehiculelor staționate sau oprite neregulamentar, a reglementa această procedură printr-o hotărâre a consiliului local ar însemna, pe de o parte, a nerespecta dispozițiile legale în materie de competență şi, pe de altă parte, a adăuga la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, republicată, modificată şi completată, ceea ce este inadmisibil, întrucât hotărârile de consiliu local nu pot adăuga sau completa dispozițiile unui act juridic normativ cu forță juridică superioară.

În consecință, s-a considerat că hotărârile consiliilor locale având ca obiect de reglementare procedura de ridicare a autovehiculelor staționate/oprite neregulamentar au fost adoptate cu depășirea competenței ce revenea autorităţilor administrației publice locale şi sunt contrare actelor normative cu forță juridică superioară.

II. Într-o a doua opinie, instanțele au apreciat că posibilitatea reglementării, prin acte administrative cu caracter normativ emise de autorităţile publice locale, a procedurii de ridicare a vehiculelor staționate/oprite neregulamentar rezultă din interpretarea dispozițiilor art. 64 alin. (3) şi art. 97 alin. (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

„Regulamentul” la care se referă aceste texte poate fi adoptat şi prin alte acte normative decât prin hotărâre de Guvern, deci printr-un act al autorităţilor publice locale.

S-a arătat că dispoziţiile art. 64 alin. (3) şi art. 97 alin. (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, republicată, cu modificările şi completările ulterioare nu fac trimitere expresă la Regulamentul de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, iar Hotărârea Guvernului       nr. 1391/2006 pentru aprobarea Regulamentul de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.195/2002 nu reglementează procedura ridicării vehiculelor staţionate sau oprite neregulamentar.

De asemenea, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 care reprezintă norma generală superioară privind măsura tehnico-administrativă a ridicării vehiculelor nu exclude competenţa autorităţilor publice locale de a emite regulamente, în mod descentralizat, cu privire la activitatea de deblocare şi fluidizare a traficului rutier, prin „regulament” înţelegându-se orice act administrativ care cuprinde norme de executare a legii, iar nu doar Regulamentul de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002.

Totodată, instanţele au apreciat că autorităţile publice au o abilitare generală de a emite acte administrative, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii.

În baza acestei competenţe generale, autorităţile publice pot emite astfel de acte administrative, pentru reglementarea detaliată a modului de îndeplinire a atribuţiilor lor, chiar dacă o autoritate superioară ierarhic a emis (în baza unei abilitări speciale) un act administrativ de reglementare generală a aceluiaşi domeniu, existând, însă, obligaţia de respectare a principiului forţei juridice superioare a actului emis de autoritatea superioară ierarhic.

A fortiori autorităţile publice pot emite astfel de acte administrative, pentru reglementarea detaliată a modului de îndeplinire a atribuţiilor lor prevăzute de lege, chiar dacă o autoritate superioară ierarhic nu a emis un act administrativ de reglementare generală a domeniului, deşi avea o abilitare specială în acest sens.

În consecinţă, instanţele de judecată au reţinut că, potrivit dispoziţiilor art. 64, coroborate cu art. 97 şi art. 128 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, modificată şi completată, legiuitorul a dat competenţă administraţiilor locale în executarea măsurii tehnico-administrative a ridicării, transportului şi depozitării maşinilor staţionate neregulamentar, poliţia rutieră neavând capacitatea tehnică pentru realizarea acestei măsuri tehnico-administrative.

*

*             *

Apreciez că primul punct de vedere este în litera şi spiritul legii, pentru următoarele considerente:

§1. Considerații prealabile asupra domeniului de recurs în interesul legii.

Din examinarea sesizării de recurs în interesul legii formulată de Avocatul Poporului şi a hotărârilor judecătoreşti anexate pentru exemplificarea caracterului neunitar al practicii judiciare, se observă că problema de drept asupra căreia instanţa supremă ar urma să statueze, cu efect obligatoriu pentru viitor vizează stabilirea legalităţii hotărârilor consiliilor locale prin care s-au aprobat regulamente privind procedura de ridicare, transport, depozitare şi restituire a vehiculelor staţionate sau oprite neregulamentar pe drumurile publice din perspectiva competenţei autorităţilor administraţiei publice locale, de reglementare în această materie.

Faţă de motivarea recursului în interesul legii declarat, consider că actul de sesizare a instanţei supreme nu vizează stabilirea legalităţii acestor acte administrative unilaterale cu caracter normativ din perspectiva contravenţionalizării unor fapte referitoare la regimul circulaţiei pe drumurile publice şi a instituirii unor sancţiuni contravenţionale complementare cu încălcarea dispoziţiilor art. 2 alin. (2) şi art. 5 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare.[1]

§2. Premisa practicii judiciare neunitare este reprezentată de următorul context legislativ:

§2. 1. Potrivit art. 97 alin. (1) lit. d) și alin. (6) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, republicată în Monitorul oficial, partea I, nr. 670 din 3 august 2006, modificată și completată, situat în Cap. VII – „Răspunderea contravențională”:

„(1) În cazurile prevăzute în prezenta ordonanță de urgență, polițistul rutier dispune şi una din următoarele măsuri tehnico- administrative:

….

d) ridicarea vehiculelor staționate neregulamentar.

…..

(6) Procedura aplicării măsurilor tehnico – administrative se stabileşte prin regulament”[2].

Potrivit art. 64 din acelaşi act normativ, plasat în Cap. V- „Reguli de circulaţie” – Secţiunea a 2-a - „Reguli pentru circulaţia vehiculelor” - §10- „Oprirea, staţionarea şi parcarea”:

„(1) Poliţia rutieră poate dispune ridicarea vehiculelor staţionate neregulamentar pe partea carosabilă. Ridicarea şi depozitarea vehiculelor în locuri special amenajate se realizează de către administraţiile publice locale sau de către administratorul drumului public, după caz.

(2) Contravaloarea cheltuielilor pentru ridicarea, transportul şi depozitarea vehiculului staţionat neregulamentar se suportă de către deţinătorul acestuia.

(3) Ridicarea vehiculelor dispusă de poliţia rutieră în condiţiile prevăzute la    alin. (1) se realizează potrivit procedurii prevăzute în regulament.”[3]

§2. 2. Pentru lămurirea înţelesului sintagmei „regulament” din cuprinsul celor două norme citate anterior, cu incidenţă practică din perspectiva soluţionării problemei de drept analizate, devin relevante prevederile art. 134 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, situate în Cap. X- „Dispoziţii finale”, potrivit cărora, în termen de 30 de zile de la data publicării, Ministerul Administraţiei şi Internelor va elabora regulamentul de aplicare a acestei ordonanţe de urgenţă, care se aprobă prin hotărâre de Guvern, precum şi dipoziţiile art. 135 potrivit cărora, în termen de 30 de zile de la publicarea în Monitorul oficial al României, partea I, a legii de aprobare a acestei ordonanţe de urgenţă, la propunerea Ministerului Administraţiei şi Internelor, Guvernul emite hotărârea de modificare şi completare a Hotărârii Guvernului nr. 85/2003 pentru aprobarea regulamentului de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind cirulaţia pe drumurile publice, denumit regulament în cuprinsul acestei ordonanţe care se va publica în Monitorul oficial al României, partea I.

§2.3. Pentru aducerea la îndeplinire a dispoziţiilor art. 134 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, a fost adoptat Regulamentul de aplicare a acestei ordonanţe, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 85/2003.

Acest regulament a fost abrogat expres prin art. 4 din Hotărârea de Guvern nr. 1391/2006, act normativ care, în executarea art. 135 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, a aprobat noul regulament de aplicare a acestei ordonanţe.

Regulamentul de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului  nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, aprobat prin Hotărârea de Guvern nr. 1391/2006 nu cuprinde, în Cap. VIII, dedicat sancţiunilor contravenţionale şi măsurilor tehnico –administrative – Secţiunea a 2-a – „Măsuri tehnico – administrative” (art. 189-203) soluţii legislative exprese, de de reglementare a procedurii de ridicare a vehiculelor staţionate/oprite neregulamentar.

O procedură unitară de aplicare a măsurii tehnico –administrative în discuţie[4] nu a fost reglementată prin hotărâre emisă de Guvern în aplicarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 nici după modificarea acestui act normativ prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 69/2007.

Rezultă din cele expuse că, la nivel de reglementare secundară, dată în competenţa Guvernului potrivit art. 135 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, republicată există un vid, aşa cum de altfel, observă şi Avocatul Poporului prin sesizarea de recurs în interesul legii[5].

§2.4. În acest punct al analizei, urmează să observăm dacă termenul de „regulament” utilizat în cuprinsul art. 64 alin. (3) şi art. 97 alin. (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, republicată se referă la regulamentul de aplicare a acestei ordonanţe sau are în vedere şi regulamente ce pot fi aprobate prin hotărâri ale consiliilor locale.

§2.4.1. Un prim aspect care interesează în soluţionarea acestei chestiuni porneşte de la imperativul asigurării unităţii terminologice a textelor unei reglementări[6].

Raportat la exigenţele unităţii terminologice, singura concluzie la care se poate ajunge este aceea că substantivul „regulament” din cuprinsul celor două texte se referă la regulamentul de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 la care se face trimite şi în cuprinsul art. 135 din acest act normativ[7].

§2.4.2. La aceeaşi concluzie se ajunge şi în urma interpretării sistematice a dispoziţiilor cuprinse în Cap. IX - „Atribuţii ale unor ministere şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice” din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, republicată, modificată şi completată şi din coroborarea acestor prevederi cu cele cuprinse în Legea nr. 215/2001, republicată şi Legea – cadru a descentralizării administraţiei publice locale nr. 195/2006.

Astfel, în cuprinsul Cap. IX al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, republicată sunt delimitate competenţele (atribuţiile) autorităţilor administraţiei publice centrale şi ale celor locale în materia supusă reglementării prin acest act normativ.

Pe baza acestor delimitări se poate identifica, în privinţa autorităţilor administraţiei publice locale o competenţă specială, circumscrisă atribuţiilor expres şi limitativ prevăzute de art. 128 alin. (1) din ordonanţă[8].

Prin alin. (1) lit. d) al acestui text, în privinţa autorităţilor administraţiei publice locale există o competenţă de reglementare de nivel secundum legem, cu avizul poliţiei rutiere, în ceea ce priveşte regimul de acces şi circulaţie, staţionare şi parcare pentru diferitele categorii de vehicule, potrivit alin. (1) lit. d).

În ceea ce priveşte ridicarea şi depozitarea în spaţii special amenajate a autovehiculelor, remorcilor, caroseriilor şi subansamblurilor acestora, atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale vizează, potrivit art. 128 alin. (1) lit. g) din acelaşi act normativ, doar luarea acestor măsuri asupra unor astfel de bunuri devenite improprii din punct de vedere tehnic pentru a circula pe drumurile publice, abandonate sau părăsite pe domeniul public.

Pe de altă parte, potrivit art. 2 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, administraţia publică locală din unităţile administrativ teritoriale se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale, deconcentrării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit.

Principiul autonomiei locale, astfel cum este definit de art. 3 alin. (1) din această lege presupune dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă treburile publice, în condiţiile legii.

Se observă că potrivit definiţiei legale, principiul autonomiei locale se conjugă cu principiul legalităţii care, din perspectiva atribuţiilor (competenţelor) autorităţilor ce realizează autonomia locală presupune stabilirea acestor domenii numai prin lege şi doar în limitele legii, dreptul de iniţiativă al acestor autorităţi şi, implicit, de reglementare putând viza doar acele domeniii care nu sunt date în mod expres în competenţa altor autorităţi publice[9].

Pe de altă parte, potrivit art. 36 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, republicată: „Consiliul local are iniţativă şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi ale administraţiei publice locale sau centrale”.

Art. 36 alin. (2) lit. d) şi alin. (6) lit. a) pct. 13 din acest act normativ arată că, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii, consiliul local asigură cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind podurile şi drumurile publice.

Art. 21 lit. b) din Legea - cadru a descentralizării nr. 195/2006 stabileşte, printre competenţele exclusive ale autorităţilor administraţiei publice locale de la nivelul comunelor şi oraşelor administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local[10].

Potrivit art. 24 lit. d) din acelaşi act normatv, autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul comunelor şi oraşelor exercită competenţe partajate cu autorităţile administraţiei publice centrale privind ordinea şi siguranţa publică[11].

În acelaşi sens sunt şi dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 215/2001, republicată, potrivit cărora:

„(1) Autorităţile administraţiei publice locale exercită, în condiţiile legii, competenţe exclusive, competenţe partajate şi competenţe delegate.  

(2) Autonomia locală conferă autorităţilor administraţiei publice locale dreptul ca, în condiţiile legii, să aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date în mod expres în competenţa altor autorităţi publice”.

Prin urmare, în domeniul circulaţiei pe drumurile publice există o competenţă de reglementare partajată între autorităţile administraţiei publice centrale şi autorităţile administraţiei publice locale, competenţa acestora din urmă existând doar în situaţiile prevăzute de art. 128 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, republicată.

Ridicarea şi depozitarea a vehiculelor staţionate/oprite neregulamentar prevăzută de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 constituie, în esenţă, măsuri de bună administrare a traficului rutier[12] şi de restabilire a situaţiei anterioare încălcării ordinii de drept prin săvârşirea contravenţiei[13], iar reglementarea acestora nu poate fi detaşată de regimul juridic de drept contravenţional sub incidenţa căruia se află fapta săvârşită, sancţiunea principală şi, după caz, sancţiunea contravenţională complementară cărora le sunt ataşate.

În această materie, delimitarea competenţelor de reglementare se realizează, pe de o parte, pe baza actului normativ – cadru care le instituie şi care, astfel cum s-a demonstrat în precedent, face trimitere la „regulament”, în sensul de regulament de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002.

Pe de altă parte, această delimitare se face şi prin raportare la sfera atribuţiilor autorităţilor administraţiei publice locale, stabilite prin lege, fie cu titlu de competenţe exclusive, fie cu titlu de competenţe partajate.

În privinţa ridicării vehiculelor staţionate/oprite neregulamentar, competenţa de reglementare a autorităţilor administraţiei publice locale nu ar putea fi susţinută pe temeiul art. 128 alin. (1) lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, întrucât aceste reglementări referitoare la regimul de acces, circulaţie, staţionare şi parcare pentru diferite categorii de vehicule se circumscriu unei competenţe de administrare a infrastructurii de transport rutier de interes local.

Or, ridicarea vehiculelor staţionate/oprite neregulamentar, ca măsură tehnico-administrativă, accesorie unei fapte sancţionate contravenţional referitoare la nerespectarea regulilor de circulaţie pe drumurile publice, înţeleasă ca măsură de restabilire a ordinii publice aparţine unei competenţe partajate a autorităţilor administraţiei publice locale, ceea ce presupune că atribuţiile de reglementare aparţin autorităţilor administraţiei publice centrale (Guvern), iar cele de executare, în concret a măsurii, autorităţii administraţiei publice locale.

§3. Faţă ce cele expuse, apreciez că autoritatea administraţiei publice locale nu a fost abilitată de legiuitor de a reglementa o procedură efectivă pentru punerea în aplicare a măsurii tehnico – administrativă privind ridicarea şi depozitarea în locuri special amenajate a vehiculelor staţionate/oprite neregulamentar.

Cu atât mai mult, autorităţile administraţiei publice locale nu pot reglementa sancţiuni complementare în această priviniţă, normele art. 5 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 fiind lipsite de echivoc sub acest aspect.

Bunăoară, în condiţiile în care au fost adoptate hotărâri ale consiliilor locale pentru reglementarea unei proceduri de aplicare a măsurii tehnico –administrative, de ridicare a vehiculelor staţionate/oprite neregulamentar, apreciez că acestea sunt lovite de nulitate.

Sancţiunea nulităţii intervine ca urmare a nerespectării competenţei de reglementare a autorităţilor administraţiei publice locale în această materie şi pentru încălcarea normelor de tehnică legislativă consacrate prin art. 4 alin. (3), art. 80 din Legea nr. 24/2000, republicată, potrivit cărora actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului, inclusiv actele autorităţilor administraţiei publice locale se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă şi art. 81 alin. (2) din acelaşi act normativ, potrivit cărora, reglementările cuprinse în hotărârile consiliilor locale nu pot contraveni Constituţiei României şi reglementărilor din actele normative de nivel superior.

Rezultă că una dintre condiţiile de valabilitate a actelor administrative, inclusiv a celor cu caracter normativ este reprezentată de respectarea principiului legalităţii care guvernează competenţa autorităţilor publice, ceea ce presupune emiterea actului administrativ doar în limitele şi cu respectarea competenţei stabilite prin Constituție, lege sau alte acte normative de nivel superior[14].

Regulile în materie de competenţă, fiind de strictă interpretare şi aplicare, înseamnă că un organ al administraţiei publice nu poate adopta/emite acte în afara competenţei sale prevăzută prin lege[15] şi nici nu-şi poate atribui competenţe proprii, de reglementare, în afara celor prevăzute de lege şi actele administrative de autoritate de nivel superior, sancţiunea pentru încălcarea acestor normelor de ordine publică referitoare la competenţă fiind nulitatea absolută a actului administrativ astfel emis/adoptat.

Bineînţeles că autorităţile administraţiei publice au competenţa de a acţiona pentru organizarea executării şi executarea în concret a legii[16], ceea ce implică şi adoptarea, în acest scop, a unor reglementări specifice de nivel secundum legem, însă competenţa de reglementare a unei proceduri de ridicare a vehiculelor staţionate neregulamentar a fost concepută de legiuitorul delegat (Guvern) ca un atribut de competenţa exclusivă a autorităţii centrale, astfel încât vidul de reglementare existent la nivelul Regulamentului de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 nu poate fi acoperit prin adoptarea unor hotărâri de către autorităţile deliberative ale autorităţilor administraţiei publice locale.

§4. Consider că în aceste condiţii, nu prezintă relevanţă soluţia ce s-ar da cu privire la chestiune dacă, în temeiul art. 134 alin. (1) teza a II-a din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, republicată, a operat o abrogare expresă indirectă a Hotărârii Guvernului nr. 147/1992 privind blocarea, ridicarea, transportul, depozitarea şi eliberarea autovehiculelor sau remorcilor staţionate neregulamentar pe drumurile publice[17].

Bunăoară, unele instanţe care au pronunţat hotărâri circumscrise primei orientări prezentate au considerat că Hotărârea Guvernului nr. 147/1992 a fost abrogată expres indirect prin art. 134 alin. (1) teza a II-a din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, text potrivit căruia, începând cu data de 1 februarie 2003, data aplicării acestui act normativ, se abrogă orice alte dispoziţii contrare acestei ordonanţe.

Dimpotrivă, instanţele care au pronunţat soluţii circumscrise celei de-a doua orientări de jurisprudenţă au considerat că Hotărârea de Guvern  nr. 147/1992 nu conţine dispoziţii contrare Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, ci completează această ordonanţă, aplicându-se ori de câte ori staţionarea neregulamentară nu are loc pe drumurile publice, ci, spre exemplu, pe domeniul poublic sau privat al autorităţii administraţiei publice locale.

Chiar dacă se consideră că această hotărâre de Guvern nu a fost abrogată expres indirect, ci este încă în vigoare, prezenţa sa în fondul activ al legislaţiei, coroborată cu principiul ierarhiei actelor normative demonstrează că autorităţile administraţiei publice locale nu puteau reglementa în aceeaşi materie.  

§5. În esenţă, măsurile tehnico-administrative de ridicare a autovehiculelor staţionate/oprite neregulamentar constituie acte de poliţie administrativă şi, ca orice decizie administrativă, se circumscriu principiului legalităţii şi nu pot fi adoptate decât în cadrul stabilit de legiuitor[18].

Din aceste perspective, devin relevante principiile care se degajă din jurisprudenţa organelor de aplicare a Convenţiei Europene a Drepturilor Omului.

Bunăoară, prin decizia de inadmisibilitate din 17 mai 1995, pronunţată în cauza J.-J. B.G. şi M-J.M. c/a Spania[19], analizând o măsură similară celei adoptate de autorităţile române, constând în ridicarea, în baza unei hotărâri a municipalităţii, de către controlori privaţi, a unui vehicul staţionat neregulamentar, Comisia Europeană a Drepturilor Omului a constatat că în această privinţă, în dreptul naţional, exista o juriprudenţă constantă publicată a Tribunalului Constituţional şi a instanţelor inferioare, ceea ce corespundea cerinţei de previzibilitate în privinţa „infracţiunii administrative” şi a consecinţelor ce decurg din acesta.

A contrario, în cauzele indicate în sesizarea de recurs în interesul legii nu este îndeplinită această condiţie de previzibilitate, divergenţa pornind de la competenţa de reglementare a procedurii de aplicare a acestor măsuri tehnico-administrative.

În consecinţă, consider că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 128 alin. (1) lit. d), art. 134 alin. (2) şi art. 135 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului                       nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, republicată, modificată şi completată raportate la dispoziţiile art. 3 alin. (1), art. 5, art. 36 alin. (1), alin. (2)    lit. d) şi alin. (6) lit. a) pct. 13 din Legea nr. 215/2001, republicată, art. 21 lit. b) şi art. 24 lit. d) din Legea –cadru a descentralizării nr. 195/2006, procedura de aplicare a măsurii tehnico–administrative constând în ridicarea vehiculelor staţionate/oprite neregulamentar, prevăzută de art. 64 şi art. 97 alin. (1) lit. d) şi alin. (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, republicată, modificată şi completată nu poate fi reglementată prin hotărâri ale consiliilor locale.

*

*         *

Pentru aceste motive, în temeiul dispozițiilor art. 517 din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, solicit admiterea sesizării de recurs în interesul legii formulată de Avocatul Poporului şi pronunțarea unei decizii prin care să asigurați interpretarea şi aplicarea unitară a legii în această problemă de drept.

PROCUROR  GENERAL

Tiberiu  Mihail NIŢU

---

[1] Potrivit art. 2 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi compeltările ulterioare, prin hotărâri ale autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene se stabilesc şi se sancţionează contravenţii în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuții prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenții prin legi, ordonanțe sau Hotărâri de Guvern.

 Pe de altă parte, potrivit art. 5 alin. (4) din acelaşi act normativ, sancţiunile contravenţionale complementare pot fi stabilite doar prin lege.

 Unele instanţe de judecată care au pronunţat hotărâri judecătorești prin care s-a dispus anularea parțială a hotărârilor consiliilor locale prin care ridicarea autovehiculelor staționate sau oprite neregulamentar a fost stabilită cu titul de sancțiune contravențională complementară, respectiv au fost contravenționalizate fapte referitoare la regimul circulației pe drumurile publice în alte condiții decât cele prevăzute de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 și Regulamentul de aplicare a acestui act normativ aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1391/2006.

[2]Textul a fost reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 35 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 69/2007, publicată în Monitorul oficial, partea I, nr. 443 din 29 iunie 2007.

     Anterior, textul citat nu cuprindea alin. (3) care făcea trimitere la adoptarea unui regulament pentru aplicarea măsurii tehnico administrative constând în ridicarea vehiculelor staţionate sau oprite neregulamentar.

[3] Textul a fost reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 17 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 69/2007. Anterior, textul citat nu includea alin. (3) care făcea trimitere la adoptarea unui regulament pentru aplicarea măsurii tehnico- administrative de ridicare a vehiculelor staţionate/oprite neregulamentar.

[4] Regulamentul de punere în aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe durmurile publice, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1391/2006 a fost modificat succesiv prin Hotărârea Guvernului nr. 56/2007, publicată în Monitorul oficial, partea I, nr. 64 din 26 ianuarie 2007, Hotărârea Guvernului nr. 480/2013, publicată în Monitorul oficial, partea I nr. 454 din 8 august 2013 şi Hotărârea Guvernului nr.11/2015 publicată în Monitorul oficial, partea I, nr. 35 din 15 ianuarie 2015.

 Aceste acte adminsitrative cu caracter normativ nu au introdus în structura normativă a regulamentului de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 dispoziţii privind măsura tehnico –administrativă de ridicare a vehiculelor staţionate/oprite neregulamentar.

 În vederea asigurării unei proceduri unitare de aplicare a acesti măsuri tehnico-administrative au existat mai multe iniţiative legislative înregistrate la Parlamentul României sub nr.PL-x nr. 89/2012 şi nr. BP 529/2012 care au fost respinse, precum şi o iniţiativă legislativă a cetăţenilor, potrivit Legii nr. 189/1999, publicată în Monitorul oficial, partea I, nr. 814 din 17 noiembrie 2011.

În prezent, este înregistrat al Camera Deputaţilor (cameră decizională), sub nr. PL-x 718/2007, proiectul de Lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 69/2007 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice. Potrivit expunerii de motive a acestui proiect de lege, Guvernul, observând existenţa unor situaţii de dublă reglementare, în special în ceea ce priveşte sancţionarea unor fapte antisociale şi construcţia defectuoasă a unor reglementări sau inaplicabilitatea acestora, propune realizarea unei corelări între caracterul măsurii, ridicarea vehiculelor staţionate neregulamentar şi încadrarea sa juridică;

[5] În acest sens, M. Ursuţa, „Codul contravenţional – o necesitate?”, Dreptul nr. 1/2014, p. 181, 183-184;  M.A. Hotca – „Regimul juridic al contravenţiilor. Comentarii şi explicaţii”, Ediţia a V-a, Editura CH Beck, Bucureşti, 2012, n. 117, p. 147;

[6] În doctrină a fost subliniată necesitatea asigurării unităţii terminologice a textelor unui act normativ, ca cerinţă esenţială a stilului normativ, arătându-se că, într-un act normativ, utilizarea unei noţiuni sau a unui termen trebuie realizată unitar de la un capăt la altul al textului elaborat (…). Utilizarea unor termeni diferiţi pentru exprimarea uneia şi aceleiaşi noţiuni duce la confuzii, ambiguităţi şi echivocuri care se opun determinării sensului unic al reglementării juridice (I. Vida, „Legistica formală. Introducere în tehnica şi procedura legislativă”, Ediţia a IV-a revizuită şi completată, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2010, p. 102, M. Grigore, „Tehnica normativă”, Editura CH Beck, Bucureşti, 2009, p. 185-186);

[7] Curtea Constituţională, pronunţându-se cu privire la constituţionalitatea art. 64 alin. (1) şi art. 97 alin. (1) lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 din perspectiva criticilor vizând încălcarea principiului autonomiei locale, consacrat prin art. 120 alin. (1) din Constituţie a observat că‚ în aceste ipoteze, auoritatea locală nu acţionează în vederea executării dispoziţiei poliţistului rutier, ci acţionează în temeiul unei hotărâri a consiliului local, procedura de ridicare a vehiculului fiind cea prevăzută de regulamentul stabilit prin aceasta (decizia nr. 292 din 22 mai 2014, publicată în Monitorul oficial, partea I, nr. 459 din 24 iunie 2014).

 Aceleaşi considerente au fost fomulate de Curtea Constituţională prin decizia nr. 1143 din 3 noiembrie 2011, publicată în Monitorul oficial, partea I, nr. 887 din 14 decembrie 2011. În cuprinsul acestei decizii, instanţa de contencios constituţional a observat şi că dispoziţiile art. 64 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002  care constituiau obiect al excepţiei de neconstituţionalitate nu au nicio legătură semnificativă cu principiile de bază ale administraţiei publice locale, statute prin art. 120 din Constituţie.

Se observă că prin aceste două decizii, instanţa de contencios constituţional nu a statuat în mod direct asupra problemei competenţei de reglementare a procedurii de ridicare, depozitare şi restituire a vehiculelor oprite/staţionate neregulamentar într-o manieră care presupunea lămurirea competenţei de reglementare a autorităţilor administraţiei publice locale în această materie.

[8] Potrivit acestui text:

„(1) Autorităţile administraţiei publice locale au următoarele atribuţii:

a) iau măsuri pentru menţinerea permanentă în stare tehnică bună a drumurilor pe care le administrează, precum şi pentru iluminarea corespunzătoare a acestora, conform legii;

b) iau măsuri pentru instalarea, aplicarea şi întreţinerea mijloacelor de semnalizare rutieră şi a echipamentelor destinate siguranţei circulaţiei, conform standardelor în vigoare, ţinând evidenţa acestora;

c) întocmesc şi actualizează planurile de organizare a circulaţiei pentru localităţile urbane şi iau măsuri pentru realizarea lucrărilor ce se impun în vederea asigurării fluenţei şi siguranţei traficului, precum şi a reducerii nivelurilor de emisii poluante, cu avizul poliţiei rutiere;

d) stabilesc reglementări referitoare la regimul de acces şi circulaţie, staţionare şi parcare pentru diferite categorii de vehicule, cu avizul poliţiei rutiere;

e) iau măsuri pentru amenajarea de trotuare şi drumuri laterale pentru circulaţia pietonilor, vehiculelor cu tracţiune animală, a tractoarelor, de piste pentru biciclete, precum şi de benzi destinate exclusiv transportului public de persoane pe drumurile pe care le administrează, cu avizul poliţiei rutiere;

f) înregistrează şi ţin evidenţa vehiculelor nesupuse înmatriculării;

g) iau măsuri pentru ridicarea şi depozitarea, în spaţii special amenajate, a autovehiculelor, remorcilor, caroseriilor sau subansamblurilor acestora, devenite improprii din punct de vedere tehnic pentru a circula pe drumurile publice, abandonate sau părăsite pe domeniul public;

h) iau măsuri pentru asigurarea spaţiului şi depozitării vehiculelor cu tracţiune animală, depistate circulând pe drumurile publice pe care le este interzis accesul;

i) sprijină activităţile organizate de Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi de Ministerul Administraţiei şi Internelor pentru educaţia rutieră a elevilor.

(2) Proiectele de sistematizare a localităţilor, de reglementare a circulaţiei, precum şi a drumurilor publice din interiorul şi din afara acestora, elaborate de autorităţile publice locale, vor fi avizate de şeful poliţiei rutiere a judeţului, municipiului Bucureşti sau, după caz, al poliţiei rutiere din Inspectoratul General al Poliţiei Române.”

[9] A. Iorgovan, „Tratat de drept administrativ”, Vol. I, Ediţia a IV-a Editura CH Beck, Bucureşti, 2005, n. 462, p. 281;

[10] Potrivit art 2 lit. e) din Legea –cadru a descentralizării nr. 195/2006, competenţele exclusive sunt competenţele atribuite prin lege autorităţilor administraţiei publice locale de realizarea cărora acestea sunt responsabile. Autorităţile administraţiei publice locale au dreptul de decizie şi dispun de resursele şi mijloacele necesare îndeplinirii competenţelor, cu respectarea normelor, criteriilor şi standardelor stabilite de lege;

[11] În sensul art. 2 lit. f) din Legea –cadru a descentralizării nr. 195/2006, competenţele partajate sunt exercitate de către autorităţile administraţiei publice locale împreună cu alte niveluri ale administraţiei publice (judeţean sau central), cu o separare clară a finanţării şi a puterii de decizie pentru fiecare responsabil în parte.

În doctrină s-a arătat că, doar în aparenţă, competenţa partajată apare ca o excepţie de la principiul exclusivităţii competenţei şi că, în realitate, caracterul exclusiv al competenţei trebuie respectat în toate situaţiile (O. Podaru – „În căutarea autorului actului administrativ (I) Eseu asupra competenţei organelor administrative”, Revista de Drept Public nr. 2/2008, p. 22);

[12] Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal, decizia nr. 3384 din 10 iunie 2011, www.legalis.ro;

[13] Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal, decizia nr. 5006 din  27 octombrie 2011, www.legalis.ro;

[14] O. Puie, „Competenţa autorităţilor publice în domeniul adoptării actelor administrative”, Dreptul nr.8/2009, p.123; V.I. Prisăcaru – „Contenciosul administrativ român”, Editura ALL, Bucureşti 1994 p.83-88;

[15] I. Imbrescu, D. Ştefu, „Consideraţii teroretice cu referire la unele acte administrative nelegale”, Dreptul       nr. 6/2011, p. 179;

[16] G. Bogasiu, „Justiţia actului administrativ o abordare biunivocă”, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2013, p.17;  

Cu privire la formularea „organizarea executării legii“, consacrată de dispoziţiile art. 108 alin. (2) din Constituţie, Curtea Constituţională a stabilit că aceasta „are un sens mai larg decât cea privind aplicarea legii, şi anume prin hotărâri ale Guvernului pot fi dispuse măsuri organizatorice, financiare, instituţionale sau sancţionatorii în vederea stabilirii cadrului necesar pentru ducerea la îndeplinire a dispoziţiilor legii. Aşadar, legiuitorul nu mai stabileşte întotdeauna direct, prin lege, contravenţii şi sancţiuni, ci, chiar în sensul textului constituţional invocat, această competenţă revine autorităţii publice însărcinate cu organizarea executării legii. Această argumentare este valabilă nu numai în ceea ce priveşte Guvernul, ci, mutatis mutandis, şi în cazul autorităţilor administraţiei publice locale” (decizia nr. 107 din 22 februarie 2005, publicată în Monitorul oficial, partea I, nr. 334 din 20 aprilie 2005);

[17] Publicată în Monitorul oficial, partea I, nr. 59 din 6 aprilie 1992.

[18] I. Alexandru – „Tratat de administraţie publică”, Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 633.

 În acelaşi sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, prin decizia din 28 februarie 2002, Edgars DŽERIŅŠ c/a Letonia, cerere nr. 48681/99 a constat că măsura administrativă criticată de reclamant avea ca obiectiv fluidizarea circulaţiei rutiere normale prin ridicarea provizorie de pe drumul public a unui vehicul ce constituia un obstacol pentru ceilalţi participanţi la trafic, având un caracter pur preventiv şi instantaneu, această măsură nu a afectat în substanţă drepturile patrimoniale ale reclamantului, ci a constituit o simplă măsură de poliţie ce ţinea esenţialemente de domeniul dreptului public; 

[19] Cererea nr. 25951/94;