Nr. 923/C/1923/III-5/2015 18 iunie 2015
PDV expediat la ÎCCJ la 18 iunie 2015
Doamnei
judecător dr. Livia Doina STANCIU
PREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
Urmare adresei dvs. nr. 239 din 1 aprilie 2015, am onoarea să vă transmit alăturat punctul de vedere formulat de Ministerul Public în problema de drept care formează obiectul dosarului nr. 8/2015 al Înaltei Curți de Casație și Justiție Completul competent să judece recursul în interesul legii privind: Interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. f) și art. 10 din Legea nr. 554/2004, respectiv art. 94 și art. 95 din Codul de procedură civilă cu referire la stabilirea naturii și a competenței de soluționare a cauzelor având ca obiect acțiuni în pretenții prin care se solicită de către o direcție generală de asistență socială și protecție a copilului obligarea unui consiliu județean sau local ori a unei direcții de asistență socială și protecție a copilului la suportarea cheltuielilor de întreținere pentru persoanele care beneficiază de măsuri de protecție prevăzute de Legea nr. 448/2006 și Legea nr. 272/2004, cu termen de judecată la data de 22 iunie 2015.
Potrivit actului de sesizare reprezentat de recursul în interesul legii declarat de Colegiul de Conducere al Curții de Apel Constanța, în această problemă de drept s-au conturat două orientări de jurisprudență, astfel:
I. Într-o primă opinie, s-a considerat că aceste litigii au o natură civilă, iar competența de soluționare aparține, în funcție de valoarea pretențiilor, judecătoriei sau tribunalului, ca instanțe de drept comun.
În motivările hotărârilor pronunțate în soluționarea conflictelor de competență s-a reținut că cererile de chemare în judecată au un obiect patrimonial, nefiind precedate de acțiuni în contencios administrativ pentru anularea unui act administrativ sau pentru contestarea refuzului nejustificat al uneia dintre părți, de soluționare în termenul legal a unei cereri, pentru recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim.
Prevederile art. 54 din Legea nr. 448/2006 și art. 34 din Normele metodologice de aplicare a acestei legi, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 268/2007, invocate prin cererile de chemare în judecată nu fac trimitere la competența instanțelor de contencios administrativ.
Competența acestor instanțe nu poate fi atrasă, chiar dacă litigiul se poartă între două autorități publice cu statut de instituții bugetare, întrucât această competență este specială și intervine doar în cazurile și condițiile expres prevăzute de lege.
Competența instanțelor de contencios administrativ este expresă și limitativă doar în ipotezele prevăzute de art. 10 și art. 11 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006 aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 268/2007, modificată și completată care se referă exclusiv la neemiterea, în termenul de 30 de zile a deciziei ori aprobării de plată pentru dispozitivele medicale solicitate de persoanele cu handicap și la nerezolvarea favorabilă a cererii de reducere cu 50% a taxelor pentru cazare și masă formulată de studentul cu handicap grav sau accentuat.
Per a contrario, în toate celelalte litigii izvorâte din aplicarea Legii nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, competența aparține instanțelor de drept comun (judecătorii sau tribunale), fiind partajată prin raportare la criteriul valoric, reprezentat de cuantumul pretențiilor.
Pentru exemplificarea acestei orientări de jurisprudență sunt anexate sesizării formulate și hotărâri judecătorești prin care instanțele, fără a statua expres asupra naturii juridice a litigiului și asupra competenței materiale, au soluționat aceste cauze ca litigii civile[1].
II. În cea de-a doua orientare a jurisprudenței se consideră că aceste cauze sunt litigii de contencios administrativ, iar competența de soluționare în primă instanță aparține tribunalelor.
În motivarea hotărârilor judecătorești anexate sesizării de recurs în interesul legii s-a reținut că litigiile deduse judecății în care sunt părți două instituții aparținând sferei autorităților publice nu îmbracă forma clasică a acțiunilor în pretenții, întrucât izvorul obligațional al creanței pretinse nu reprezintă o convenție sau un fapt juridic civil, ci însăși legea, prin normele referitoare la finanțarea asistenței sociale, norme care statuează asupra obligațiilor financiare ale autorităților locale în acest domeniu.
Raportul juridic litigios este unul de contencios administrativ, astfel cum este definit prin art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004.
Astfel, toate părțile aflate în litigiu sunt autorități publice, iar conflictul s-a născut din refuzul unei autorități a administrației publice locale de a soluționa în termenul legal o cerere referitoare la un drept de care se prevalează reclamanta referitor la plata unor sume de bani în temeiul unor acte normative ce reglementează domeniul său de activitate (Legea nr. 272/2004 privind protecția și promovarea drepturilor copilului, Legea nr. 47/2006 privind sistemul național de asistență socială și Legea nr. 292/2011 privind asistența socială), ca urmare a unor prestații sociale efectuate pentru persoane care își au domiciliul pe raza unei alte unități administrativ-teritoriale.
Această orientare s-a fundamentat pe modalitatea de înființare și organizare a serviciilor publice de asistență socială, sub forma direcțiilor generale de asistență socială, în subordinea consiliilor județene și de finanțare a acestor servicii din fondurile alocate de la bugetul de stat sau de la bugetele locale, potrivit art. 32 alin. (1) lit. c), art. 37 și art. 40 alin. (1) din Legea nr. 47/2006 și, respectiv, art. 112 alin. (1) lit. i) și alin. (3) lit. k) din Legea nr. 292/2011.
Din aceste perspective, s-a considerat că obiectul raportului juridic dedus judecății este reprezentat de obligația pârâtului de a emite o hotărâre prin care să se stabilească contribuția colectivității la finanțarea activităților de protecție a persoanelor defavorizate, deci de a emite un act administrativ, iar conținutul raportului juridic îl formează drepturile și obligațiile subiectelor acestui raport a cărui particularitate este dată de faptul că reprezintă, în același timp, o obligație legală pentru autoritățile publice, părți ale raportului juridic astfel creat.
S-a considerat și că natura juridică a litigiului, de contencios administrativ este dată de obiectul cererii de chemare în judecată refuzul nejustificat al autorității publice pârâte de soluționare a unei cereri referitoare la un drept pretins de autoritatea publică reclamantă sau de a executa un act administrativ, ceea ce în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată constituie un act administrativ asimilat.
Așadar, prin aplicarea art. 10 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004, raportat la nivelul autorității pârâte, competența de soluționare în primă instanță a acestor cauze aparține tribunalului, ca instanță de contencios administrativ.
Apreciez că cea de-a doua orientare a jurisprudenței este în litera și spiritul legii, pentru următoarele considerente:
Determinarea naturii juridice a litigiilor vizate prin sesizarea de recurs în interesul legii depinde de stabilirea, în prealabil, a naturii raporturilor juridice create între părțile din aceste litigii.
În cauzele analizate, prin cererile de chemare în judecată, reclamantele, direcții generale de asistență socială și protecție a copilului organizate, fie în subordinea consiliilor județene, fie a consiliilor locale ale sectoarelor municipiului București au solicitat obligarea unor direcții generale de asistență socială și protecția copilului ori a consiliilor județene sau locale de sector la plata sumelor aferente cheltuielilor de întreținere pentru persoanele cu handicap (copii și adulți) îngrijite în centre rezidențiale ori pentru copiii cu handicap școlarizați în alte județe /sectoare ale municipiului București decât cele de domiciliu.
În drept, cererile de chemare în judecată au fost întemeiate pe dispozițiile art. 54 din Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată[2], art. 49 alin. (3) din Legea nr. 272/2004 privind protecția și promovarea drepturilor copilului, republicată[3], art. 33 și art. 34 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006 aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 268/2007, modificată și completată[4] și art. 2 din Instrucțiunile pentru aplicarea art. 54 alin. (4) din Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, aprobate prin Ordinul nr. 468/2009 al Președintelui Autorității Naționale pentru Persoanele cu Handicap[5].
Părțile aflate în litigiu sunt autorități ale administrației publice locale învestite prin lege cu realizarea unui serviciu public de asistență socială pentru persoanele cu handicap[6], ceea ce, în plan instituțional, le conferă ex lege, calitatea de furnizori publici de servicii sociale[7] și supune activitatea desfășurată de acestea unui regim juridic de drept public, derogatoriu de la dreptul comun[8].
Cauza comună a acțiunilor în justiție analizate, în sensul de causa petendi o constituie refuzul expres sau tacit al autorităților publice pârâte de a contribui, potrivit dispozițiilor legale care dau expresie principiului proximității ce guvernează furnizarea serviciilor sociale, în general și a serviciilor sociale pentru persoanele cu handicap, în particular[9], la cheltuielile de întreținere suportate de autoritatea publică reclamantă, refuz apreciat de aceasta din urmă ca nejustificat din perspectiva propriilor drepturi și interese legitime.
Din această perspectivă, se observă că drepturile și interesele a căror realizare se urmărește pe calea acțiunilor în justiție exced sferei dreptului privat și intră în componența capacității administrative a autorităților publice reclamante, ca aptitudine recunoscută de lege, de a fi părți în raporturi juridice de drept administrativ determinate de realizarea competențelor lor astfel cum sunt stabilite prin acte normative ce reglementează organizarea și funcționarea acestor autorități ale administrației publice[10].
În consecință, raporturile juridice create între cele două direcții generale de asistență socială și protecția copilului implicate în furnizarea serviciului de asistență socială în modalitățile prevăzute de art. 54 din Legea nr. 448/2006, republicată și respectiv art. 49 alin. (3) din Legea nr. 272/2004, republicată sunt raporturi de drept administrativ de colaborare, astfel cum această tipologie a fost definită în literatura de specialitate[11] și se identifică în cadrul normativ aplicabil[12].
Aceste raporturi juridice au ca obiect furnizarea, de către una dintre părți (direcție generală de asistență socială și protecție a copilului) a unor servicii sociale pentru beneficiarii ce au domiciliul/reședința în raza altei unități administrativ-teritoriale.
În conținutul acestor raporturi juridice intră dreptul autorității publice furnizoare a serviciului social, de a-i fi restituită o parte din cheltuielile efectuate cu îngrijirea beneficiarului serviciului, ceea ce, din perspectiva dreptului public, constituie un act de gestiune a serviciului public.
Corelativ, în privința autorității publice de la domiciliul/reședința beneficiarului, autoritate care solicită și obține furnizarea serviciului social în această modalitate, prin art. 54 alin. (4) din Legea nr. 448/2006, republicată și art. 33, respectiv art. 34 alin. (4) din Normele metodologice de aplicare a acestei legi, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 268/2007 se instituie o obligație legală de decontare a cheltuielilor, pe baza costului mediu lunar. Aceste cheltuieli se suportă din bugetul consiliului județean/local al unității administrativ teritoriale în care persoana cu handicap asistată își are domiciliul.
Solicitarea conducătorului direcției generale de asistență socială și protecția copilului din unitatea administrativ teritorială în care persoana cu handicap își are domiciliul/reședința, de admitere a acestei persoane într-un centru rezidențial public din alt județ, în temeiul art. 34 alin. (2) din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 268/2007, cuprinde și acordul acestei direcții de a achita costul mediu lunar de cheltuieli stabilit pentru centrul rezidențial în care urmează a fi admisă persoana cu handicap.
Totodată, potrivit art. 2 alin. (2) din Instrucțiunile aprobate prin Ordinul nr. 468/2009 al Președintelui Autorității Naționale pentru Persoanele cu Handicap, această solicitare constituie actul administrativ în baza căruia se realizează decontarea cheltuielilor.
În situațiile în care între autoritățile publice aflate în litigiu s-au încheiat convențiile prevăzute de art. 34 alin. (4) din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 268/2007, întregul ansamblu se circumscrie tipologiei contractelor administrative astfel cum acestea sunt definite prin art. 2 alin. (1) lit. c) teza a II-a in Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată și completată, de vreme ce sunt contracte încheiate între autorități publice și au ca obiect prestarea unor servicii publice[13].
Refuzul de decontare a cheltuielilor provenit de la autoritatea publică pârâtă are valențele juridice ale neexecutării obligației legale, asumate și pe calea unui act administrativ unilateral, astfel încât acțiunile în justiție analizate au ca finalitate realizarea unui control de plină jurisdicție asupra acestui refuz (expres sau tacit) de executare, ce constituie el însuși un act administrativ asimilat, în sensul art. 2 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată și completată.
Competența instanțelor de contencios administrativ este atrasă în aceste situații de prevederile art. 41 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 68/2003 privind serviciile sociale, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 515/2003, cu modificările și completările ulterioare[14] și de art. 143 alin. (1) din Legea nr. 292/2011 privind asistența socială[15].
Aceste două norme sunt aplicabile cu titlu de lege generală tuturor actelor administrative tipice sau asimilate, inclusiv contractelor administrative privind furnizarea serviciilor sociale, în măsura în care prin acte normative speciale care ar reglementa anumite domenii ale serviciului public de asistență socială nu este instituită o altă competență, în favoarea instanțelor de drept comun.
Or, se observă că Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap nu conține astfel de dispoziții contrare în legătură cu jurisdicția actelor administrative emise de autoritățile publice implicate în furnizarea serviciilor sociale, acte prin care s-au creat raporturi juridice între aceste autorități.
Faptul că prin art. 10 și art. 11 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 448/2006 aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 268/2007 se stabilește expres competența instanțelor de contencios administrativ în două situații particulare care vizează raporturile dintre autoritatea publică, în calitate de furnizor al serviciului social și beneficiarul prestației sociale, nu înseamnă că legiuitorul a dorit excluderea din sfera contenciosului administrativ a litigiilor rezultate din raporturile de furnizare a serviciilor sociale desfășurate între autoritățile publice care au colaborat în modalitatea expusă.
Având în vedere natura juridică, de drept administrativ, a raporturilor juridice create între autoritățile publice aflate în litigiu, faptul că aceste litigii rezultă din neexecutarea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, iar pretențiile formulate decurg din această neexecutare, apreciez că aceste cauze aparțin competenței de soluționare a instanțelor de contencios administrativ, potrivit art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată.
În aceste situații, competența materială se determină potrivit art. 10 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, prin aplicarea criteriului rangului, în sistemul administrației publice, a autorității emitente a actului administrativ tipic sau asimilat.
Întrucât în toate cauzele analizate, autoritățile administrației publice pârâte sunt organizate și funcționează la nivel local sau județean, competența de soluționare în primă instanță aparține tribunalelor, indiferent de valoarea pretențiilor.
În consecință, apreciez că în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 54 din Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată, a dispozițiilor art. 33 și 34 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006 aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 268/2007, modificată și completată și a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată și completată, litigiile prin care o direcție generală de asistență socială și protecția copilului solicită obligarea unui consiliu județean sau local ori a unei direcții de asistență socială și protecția copilului la suportarea cheltuielilor de întreținere pentru persoanele care au beneficiat de măsurile de protecție prevăzute de Legea nr. 448/2006 și Legea nr. 272/2004 sunt litigii de contencios administrativ.
În interpretarea și aplicarea art. 143 alin. (1) din Legea asistenței sociale nr. 292/2011 raportat la art. 10 alin. (1) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, competența materială de soluționare a acestor cauze, în primă instanță, aparține tribunalelor, indiferent de cuantumul sumelor pretinse prin cererea de chemare în judecată.
*
* *
Pentru aceste motive, în temeiul dispozițiilor art. 517 din Codul de procedură civilă, solicit admiterea recursului în interesul legii declarat de Colegiul de Conducere al Curții de Apel Constanța și pronunțarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a legii.
Tiberiu Mihail nițu
[1] Această orientare se regăsește și în jurisprudența Secțiilor I, a II-a Civilă, de Contencios Administrativ și Fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție. Astfel, într-un recurs declarat împotriva unei hotărâri prin care curtea de apel a soluționat un conflict de competență, Secția de Contencios Administrativ și Fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție a stabilit că acțiunea prin care o Direcție generală de asistență socială și protecția copilului solicită obligarea unei alte direcții generale de asistență socială și protecția copilului la plata diferenței dintre costul mediul lunar și contribuția lunară de întreținere pentru persoanele cu handicap îngrijite în centre rezidențiale aflate în alte unități administrativ teritoriale decât cele de domiciliu este o acțiune în pretenții care nu aparține competenței instanței de contencios administrativ, ci instanței civile, competența fiind partajată între judecătorii și tribunale conform art. 1 pct. 1 și art. 2 pct. 1 lit. b) din Codul de procedură civilă din anul 1865 (decizia nr. 4979 din 10 noiembrie 2009, www.legalis.ro).
Similar, Secțiile I și a II-a Civile ale instanței supreme au soluționat aceste cauze în recurs (decizia nr. 2755 din 21 mai 2013 și decizia nr. 573 din 1 februarie 2012 pronunțate de Secția I Civilă, decizia nr. 1004 din 13 martie 2014 pronunțată de Secția a II-a Civilă, www.legalis.ro), respectiv au soluționat conflicte negative de competență teritorială prin aplicarea dispozițiilor art. 5, art. 8 și art. 12 din Codul de procedură civilă din anul 1865 (decizia nr. 4636 din 21 noiembrie 2012 și nr. 1229 din 21 martie 2013 pronunțate de Secția a II-a Civilă, www.legalis.ro);
[2] Potrivit art. 54 din Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată în Monitorul oficial, partea I, nr. 1 din 3 ianuarie 2008:
(1) Persoana cu handicap are dreptul să fie îngrijită și protejată într-un centru din localitatea/județul în a cărei/cărui rază teritorială își are domiciliul sau reședința.
(2) Finanțarea centrelor publice se face din bugetele proprii ale județelor, respectiv ale sectoarelor municipiului București, pe teritoriul cărora funcționează acestea.
(3) În cazul în care nevoile individuale ale persoanei cu handicap nu pot fi asigurate în condițiile prevăzute la alin. (1), persoana cu handicap poate fi îngrijită și protejată într-un centru aflat în altă unitate administrativ-teritorială.
(4) Decontarea cheltuielilor dintre autoritățile administrației publice locale se face în baza costului mediu lunar al cheltuielilor efectuate în luna anterioară de centrul în care persoana cu handicap este îngrijită și protejată.
(5) Modalitatea de decontare va fi stabilită prin normele metodologice de aplicare a prevederilor prezentei legi.;
[3] Potrivit art. 49 alin. (3) din Legea nr. 272/2004 privind protecția și promovarea drepturilor copilului, republicată în Monitorul oficial, partea I, nr. 159 din 5 martie 2014: În vederea asigurării accesului la educație, recuperare și reabilitare, copilul cu handicap poate fi școlarizat în alt județ/sector al municipiului București decât cel de domiciliu, cu suportarea cheltuielilor din bugetul județului/sectorului în care se află unitatea de învățământ.
[4] Potrivit art. 33 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 268/2007, astfel cum a fost modificat prin art. 1 pct. 13 din Hotărârea Guvernului nr. 89/2010:
(1) În sensul prevederilor art. 54 alin. (4) din lege, decontarea cheltuielilor se face în baza unui cost mediu lunar al cheltuielilor stabilit de consiliile județene, respectiv de consiliile locale ale sectoarelor municipiului București. La stabilirea costului mediu lunar al cheltuielilor se iau în calcul cheltuielile de personal și cheltuielile cu bunuri și servicii.
(2) Obligația de decontare a cheltuielilor prevăzute la alin. (1) revine consiliului județean sau consiliilor locale ale sectoarelor municipiului București în a cărui/căror rază teritorială își are domiciliul persoana cu handicap, prin direcțiile generale de asistență socială și protecția copilului.
(3) Decontarea cheltuielilor se face lunar pentru luna anterioară. Se decontează costul mediu lunar al cheltuielilor, din care se scade contribuția lunară de întreținere datorată de persoana cu handicap.
În conformitate cu art. 34 din aceleași norme, astfel cum a fost modificat prin art. 1 pct. 14 din Hotărârea Guvernului nr. 89/2010:
(1) De la data publicării prezentelor norme metodologice, admiterea persoanelor cu handicap în centrele rezidențiale publice din alt județ decât cel de domiciliu se face numai la solicitarea conducătorului direcției generale de asistență socială și protecția copilului din unitatea administrativ-teritorială în care persoana cu handicap își are domiciliul.
(2) Solicitarea cuprinde acordul direcției generale de asistență socială și protecția copilului de a achita costul mediu lunar de cheltuieli stabilit pentru respectivul centru rezidențial în care urmează să fie admisă persoana cu handicap.
(3) Costul mediu lunar de cheltuieli pentru persoana cu handicap se datorează de la data admiterii efective în centru.
(4) Costul mediu lunar al cheltuielilor pentru persoanele cu handicap asistate și care au domiciliul în alte județe/sectoare ale municipiului București decât cel pe raza căruia se află centrul rezidențial va fi suportat, pe bază de convenții, din bugetul consiliului județean/local în care persoana cu handicap asistată are domiciliul.
[5] Potrivit art. 2 din aceste Instrucțiuni, publicate în Monitorul oficial, partea I, nr. 702 din 20 octombrie 2009:
(1) În situația în care unei persoane cu handicap nu i se pot asigura protecția și îngrijirea la domiciliu sau în cadrul altor servicii din raza de domiciliu, aceasta poate fi admisă într-un centru rezidențial public din alt județ/sector al municipiului București decât cel de domiciliu.
(2) Solicitarea conducătorului direcției generale de asistență socială și protecția copilului din unitatea administrativ-teritorială în care persoana cu handicap își are domiciliul, privind admiterea acesteia într-un centru rezidențial public din alt județ decât cel de domiciliu, reprezintă actul administrativ în baza căruia se realizează decontarea cheltuielilor.
(3) În situația expirării valabilității actului de identitate al persoanei asistate, sunt aplicabile dispozițiile legislației în vigoare privitoare la evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români.
[6] Caracterul de serviciu public al asistenței sociale în sensul art. 2 alin. (1) lit. m) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 modificată și completată rezultă cu evidență din prevederile Legii nr. 47/2006 privind sistemul național de asistență socială, publicată în Monitorul oficial, partea I, nr. 239 din 16 martie 2006 [act normativ în prezent abrogat prin art. 146 alin. (1) lit. a) din Legea asistenței sociale nr. 292/2011, publicată în Monitorul oficial, partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011] și din noua lege a asistenței sociale.
Bunăoară, în concepția ambelor reglementări, asistența socială a fost și este organizată ca un serviciu public integrat într-un sistem național definit de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 47/2006 și art. 2 alin. (1) din Legea nr. 292/2011 ca un ansamblu de instituții și măsuri prin care statul, reprezentat de autoritățile administrației publice centrale și locale, colectivitatea locală și societatea civilă intervin pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea efectelor temporare ori permanente ale unor situații care pot genera marginalizarea sau excluziunea socială a persoanelor, familiei, grupurilor sau comunităților.
Caracterul de serviciu public al asistenței sociale este afirmat și în jurisprudența Curții Constituționale care a arătat că aceasta constituie o dimensiune a politicii sociale a statului, ca parte integrantă a conceptului de stat social (decizia nr. 1594 din 14 decembrie 2011, publicată în Monitorul oficial, partea I, nr. 909 din 21 decembrie 2011);
[7] Potrivit art. 5 lit. e) și art. 13 alin. (1) din Legea nr. 47/2006 privind sistemul național de asistență socială, furnizorii de servicii sociale sunt persoane fizice sau juridice, de drept public ori privat, iar potrivit art. 31 33 din același act normativ, serviciile publice de asistență socială sunt organizate la nivelul autorităților administrației publice locale (consilii județene, consilii locale ale municipiilor, orașelor și comunelor) în scopul asigurării aplicării politicilor sociale în domeniul protecției copilului, familiei, persoanelor vârstnice, persoanelor cu handicap, precum și a altor persoane, grupuri sau comunități aflate în nevoie socială.
În același sens sunt și prevederile art. 30 alin. (5) și art. 37 alin. (2) lit. a) din Legea asistenței sociale nr. 292/2011, dispoziții care includ în categoria furnizorilor publici de servicii sociale structurile specializate din cadrul/subordinea autorităților administrației publice locale și autoritățile executive din unitățile administrativ teritoriale, organizate la nivel de comună, oraș, municipiu și sectoare ale municipiului București.
Pe de altă parte, în sensul art. 11 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 68/2003 privind serviciile sociale, aprobată cu modificări prin Legea nr. 515/2013, cu modificările și completările ulterioare, furnizorii publici de servicii sociale pot fi:
a) serviciul public de asistență socială la nivel județean și local;
b) serviciile sociale publice specializate la nivel județean sau local;
c) instituțiile publice care au constituite compartimente de asistență socială.
[8] V. Vedinaș, Drept administrativ, Ediția a III-a, revăzută și actualizată, Editura Universul Juridic, București, 2007, p. 226;
[9] Principiul proximității în furnizarea serviciilor sociale este afirmat prin art. 3 lit. g) din Ordonanța Guvernului nr. 68/2003 și dezvoltat în art. 12 alin. (1) din același act normativ, precum și prin art. 5 lit. o) din Legea asistenței sociale nr. 292/2011 și presupune ca serviciile sociale să fie organizate cât mai aproape de beneficiar, pentru a facilita accesul și menținerea persoanei cât mai mult posibil în propriul mediu de viață.
În ceea ce privește îngrijirea persoanelor cu handicap, acest principiu rezultă din art. 7 alin. (1) din Legea nr. 448/2006, republicată și este transpus în art. 54 alin. (1) și (3) din același act normativ, iar în privința educării copilului cu handicap, în art. 49 alin. (3) din Legea nr. 272/2004 privind protecția și promovarea drepturilor copilului, republicată.
Toate aceste dispoziții legale stabilesc, ca regulă, îngrijirea persoanei cu handicap/educarea copilului cu handicap în centre rezidențiale, respectiv în unități de învățământ aflate în raza teritorială a localității, județului sau sectorului în care își află domiciliul sau reședința beneficiarul serviciului social. Îngrijirea și/sau educarea persoanei cu handicap în instituții de asistență socială aflate pe teritoriul altei unități administrativ teritoriale funcționează ca o măsură subsidiară, aplicabilă doar atunci când nevoile beneficiarului nu pot fi asigurate în cadrul comunității de la domiciliul/reședința sa.
[10] În acest sens, A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediția a IV-a, Editura All Beck, București, 2005, nr. 456,n. 457, p. 278.
Astfel, potrivit art. 33 alin. (1) din Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată, autoritățile administrației publice locale au obligația de a organiza, administra și finanța serviciile sociale destinate persoanelor cu handicap, în condițiile legii.
În conformitate cu art. 2 și 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1434/2004, modificată și completată și art. 1 alin. (2) lit. c) din Regulamentul cadru de organizare și funcționare a Direcției generale de asistență socială și protecția copilului, Anexă la această hotărâre de guvern, direcțiile generale de asistență socială și protecția copilului sunt instituții publice cu personalitate juridică, înființate în subordinea consiliilor județene, respectiv a consiliilor locale ale sectoarelor municipiului București, având în competență realizarea, la nivel județean/local, a măsurilor de asistență socială în domeniul protecției copilului, familiei, persoanelor singure, persoanelor vârstnice, persoanelor cu handicap, precum și a oricăror persoane aflate în nevoie, îndeplinind și funcția de administrare a fondurilor pe care le au la dispoziție.
[11] Definind această categorie de raporturi juridice, prof. A. Iorgovan arată că în cadrul lor, cele două autorități ale administrației publice acționează împreună, exercitându-și fiecare competența pentru aplicarea legii. În acest context, aceste raporturi pot să existe între două autorități publice, atunci când legea le obligă să acționeze de comun acord pentru realizarea unor sarcini ce revin administrației publice (Tratat , vol. I, precit., n. 239, p. 152 )
[12] Parteneriatul public public în vederea asigurării serviciilor sociale necesare persoanelor cu handicap nu este exclus, ci dimpotrivă, constituie o obligație legală a autorităților publice implicate, de vreme ce art. 31 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 448/2006, republicată impune acestora să inițieze, să susțină și să dezvolte aceste servicii în colaborare sau parteneriat cu alte persoane juridice publice.
În același sens sunt și prevederile art. 1 alin. (2) lit. d) din Regulamentulcadru de organizare și funcționare a Direcției generale de asistență socială și protecția copilului, Anexă la Hotărârea Guvernului nr. 1434/2004, potrivit cărora, Direcția are ca principală funcție, colaborarea cu serviciile publice locale de asistență socială care desfășoară activități în domeniu, precum și prevederile at. 2 lit. c) pct. 7 din același Regulament care arată că aceste Direcții colaborează pe bază de protocoale sau convenții cu celelalte direcții generale în vederea îndeplinirii atribuțiilor ce le revin potrivit legii.
[13] Sunt prin definiție contracte administrative acele contracte încheiate între două autorități administrative în virtutea capacității lor de drept administrativ și nu a capacității de drept civil, atunci când obiectul contractului privește realizarea unor servicii publice (A. Iorgovan, Tratat , Vol. I, precit., n., 232, n. 233, p. 119 și nota de subsol 1, n. 119);
[14] Potrivit art. 41 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 68/20003, Actele administrative emise de autoritățile publice locale privind furnizarea serviciilor sociale pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, în baza condițiilor prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificările ulterioare.
[15] Potrivit art. 143 alin. (1) din Legea asistenței sociale nr. 292/2011: Actele administrative emise de autoritățile publice centrale și locale privind acordarea beneficiilor de asistență socială și furnizarea serviciilor sociale pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, în baza condițiilor prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.