Nr. 2670/C/3921/III-5/2014

PDV – expediat la Înalta Curte de Casație și Justiție la 11 decembrie 2014

 

 

                  Doamnei

judecător dr. Livia Doina STANCIU

PREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE

 

 

 

            Stimată doamnă președinte,

În referire la adresa dvs. nr. 391 din 23 octombrie 2014, am onoarea să vă transmit punctul de vedere formulat de Ministerul Public în problema de drept care formează obiectul dosarului nr. 8/2014 al Înaltei Curți de Casație și Justiție -  Completul Competent să judece recursul în interesul legii privind „interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 2851 raportate la prevederile art. 28717 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, în referire la stabilirea taxelor judiciare de timbru pentru plângerile formulate împotriva deciziilor pronunțate de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor”.

 

 Potrivit actului de sesizare, reprezentat de Hotărârea nr. 59/2014 din 10 octombrie 2014 a Colegiului de Conducere al Curții de Apel Cluj și recursului în interesul legii atașat, în problema de drept expusă, există două opinii, după cum urmează:

 

I. Într-o primă opinie, se consideră că plângerile împotriva deciziilor pronunțate de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor sunt supuse unei taxe judiciare de timbru, în sumă fixă, de 2 lei sau de 4 lei, întrucât dispozițiile art. 2851 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 modificată și completată, se raportează la prevederile art. 28717 alin. (2) din același act normativ.

            Astfel, s-a considerat că art. 2851 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 este o normă incompletă, deoarece conține o normă de trimitere la un alt text de lege cu ajutorul căruia poate fi interpretată și aplicată. În acest context, textul trimite la art. 28717 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, mai precis la sumele prevăzute de această normă juridică.

            Acest din urmă text de lege a fost introdus inițial prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 19/2009 fiind plasat în Secțiunea a 9-a Soluționarea litigiilor în instanță.

            Textul art. 28717 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 are în prezent următorul cuprins:

            „(1) Cererile introduse, potrivit prevederilor prezentei ordonanțe de urgență, la instanțele judecătorești, având ca obiect contractele care intră în sfera de aplicare a acesteia, precum și cele pentru repararea prejudiciului cauzat se taxează, în funcție de valoare, după cum urmează:

                        a) până la valoarea de 40.000 lei inclusiv – 1% din această valoare;

                        b) între 40.001 lei și 400.000 lei inclusiv - 400 lei +0,1% din ceea ce depășește 40.001 lei;

                        c) între 400.001 lei și 4.000.000 lei inclusiv - 760 lei + 0,01% din ceea ce depășește 400.001 lei;

                        d) între 4.000.001 lei și 40.000.000 lei inclusiv -1.120 lei + 0,001% din ceea ce depășește 4.000.001 lei;

                        e) între 40.000.001 lei și 400.000.000 lei inclusiv - 1.480 lei + 0,0001% din ceea ce depășește 40.000.001 lei;

                        f) între 400.000.001 lei și 4.000.000.000 lei inclusiv - 1.840 lei + 0,00001% din ceea ce depășește 400.000.001 lei;

                        g) peste 4.000.000.000 lei - 2.200 lei.

            (2) Cererile neevaluabile în bani se taxează cu 4 lei.

            (3) Dispozițiile art. 14 din Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările și completările ulterioare, rămân aplicabile".

            Argumentul ce susține această opinie este circumscris faptului că plângerea a fost calificată ca fiind o cale de atac specifică materiei achizițiilor publice și drept urmare, în măsura în care calea de atac are ca obiect decizia adoptată de Consiliu în soluționarea contestației îndreptată împotriva unui act administrativ, aceasta nu are legătură nemijlocită cu un anumit contract deja încheiat ori cu repararea prejudiciului cauzat.

            Astfel conform art. 255 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006: „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept ori într-un interes legitim printr-un act al autorității contractante, prin încălcarea dispozițiilor legale în materia achizițiilor publice, poate solicita, prin contestație, anularea actului, obligarea autorității contractante de a emite un act, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim pe cale administrativ-jurisdicțională, în condițiile prezentei ordonanțe de urgență."

            Astfel fiind, contestația administrativă de competența Consiliului și ulterior plângerea se plasează ca moment întotdeauna în faza precontractuală și nu în etapa posterioară încheierii contractului de achiziție publică.

            Din această perspectivă, este de observat că, deși ordonanța de urgență precizată, în art. 2851 trimite la 50% din sumele prevăzute la art. 28717, singura soluție acceptabilă este aceea că norma trimite doar la suma de 4 lei prevăzută expres la alin. (2) al art. 28717 căci aceasta vizează ipoteza care se pliază pe situația plângerii care este de fapt o cerere (cale de atac) neevaluabilă în bani.

            Unele nuanțări ale acestei opinii pornesc de la aplicarea directă a dispozițiilor art. 16 lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2013 dar care se referă la stabilirea taxei judiciare de timbru pentru contenciosul administrativ de drept comun așa cum rezultă și din prevederile  art.  17 alin. (2)  din  Legea nr. 554/2004 care trimite la Legea nr. 146/1997 (după abrogarea acesteia se trimite explicit la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2013 conform art. 54 din acest act normativ).

 

            II. Într-o altă orientare jurisprudențială s-a apreciat că plângerea este  supusă taxei judiciare de timbru la valoare, conform dispozițiilor art. 2851 raportate la prevederile art. 28717 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006.

            S-a reținut că norma conținută de art. 2851 trimite la sumele prevăzute de art. 28717 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 (evident, 50% din aceste sume), ceea ce face aplicabile dispozițiile textului primului alineat căci acesta conține o prevedere legală ce se referă la anumite sume de bani.

            Pe de altă parte, s-a susținut că stabilirea taxei judiciare de timbru se face în funcție de valoarea contractului care urmează să fie atribuit, estimată conform prevederilor art. 23 și ale cap. II secțiunea a 2-a din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, indicator utilizat de altfel și pentru aplicarea altor instituții adiacente procedurii de achiziții publice (art. 2562 pentru calculul termenului de introducere a contestației la Consiliu, etc.).

            Mai mult, s-a susținut că taxarea la valoare se impune și din perspectiva justificărilor oferite în nota de fundamentare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 76/2010 prin care a fost introdus art. 2851, susținere bazată pe interpretarea teleologică.

            Suplimentar, s-a evocat că timbrajul la valoare se susține și pornind de la interpretarea gramaticală a dispoziției cuprinse în art. 2851, care conține o normă de trimitere la „sumele" prevăzute la art. 28717. În fine, s-a mai argumentat pe temeiul principiului potrivit căruia, la situații identice, se impun soluții identice, pornind de la egalitatea de tratament între persoanele care aleg calea contestației la Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor (C.N.S.C.) și cele care aleg calea contencioasă la tribunal. Astfel, contestația în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor este scutită de taxă judiciară de timbru, dar plângerea este supusă taxei la valoare, după cum dacă se renunță la calea contestației și se utilizează procedura contencioasă în fața tribunalului, taxarea se face tot la valoare în funcție de reperele prevăzute la art. 28717 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006.

*

*                *

           

            Procedând la verificarea hotărârilor judecătorești anexate recursului în interesul legii, se constată că opinia teoretică exprimată la punctul II din sesizare, provenind de la Curtea de Apel Suceava (adresa nr. 1846/A din 29 mai 2014), susținută cum se afirmă în recurs, de două complete de profil din cadrul Curții de Apel Cluj, de la Curtea de Apel Oradea (adresa nr. 1548/33/A din 15 mai 2014) și, parțial de către Curtea de Apel Pitești (adresa nr. 2012/A/2014 din 28 mai 2014), nu se regăsește în niciunul dintre aceste acte procedurale, respectivele instanțe neatașând hotărâri judecătorești irevocabile, respectiv definitive, în înțelesul dispozițiilor art. 515 din Codul de procedură civilă, cu privire la această orientare jurisprudențială.

            Pe de altă parte, în dosarul nr. 99/32/2014 al Curții de Apel Bacău - Secția a II-a Civilă, de Contencios Administrativ și Fiscal, în care s-a pronunțat încheierea din      6 martie 2014, s-a formulat, atât plângere împotriva unei decizii a Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, cât și cerere de suspendare și anulare a contractului de achiziții, situație în care instanța de judecată a dispus să se depună taxa judiciară de timbru fixă  în sumă de 20 de lei, pentru capătul de cerere privind suspendarea contractului și diferența de taxă, față de suma deja achitată, calculată la valoarea estimată a contractului, având în vedere capătul de cerere privind constatarea nulității acestuia.

            În toate celelalte hotărâri anexate, având ca obiect numai plângeri împotriva deciziilor Consiliului, instanțele au apreciat ca taxa de timbru să fie achitată în sume fixe, nu la valoarea contractului de achiziție, potrivit dispozițiilor  art.  28717  alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006.

            În completarea opiniei exprimate la pct. I, expusă în recursul în interesul legii, instanțele au mai reținut că art. 28717 din Ordonanța de urgență a Guvernului          nr. 34/2006, reglementează două ipoteze, respectiv: ipoteza de la alin. (1), care are în vedere cererile introduse, potrivit prevederilor prezentei ordonanțe de urgență, la instanțele judecătorești, având ca obiect contractele ce intră în sfera sa de aplicare, precum și cererile pentru repararea prejudiciului cauzat, care se timbrează la valoare și, respectiv ipoteza de la alin. (2), care are în vedere cererile neevaluabile în bani, pentru care taxa datorată este de 4 lei.

            Or, este evident că o plângere formulată împotriva unei decizii a Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor și care vizează, practic, verificarea legalității procedurii de achiziție publică, nu poate fi încadrată la alin. (1), neavând ca obiect contracte sau repararea prejudiciului, ci se încadrează la alin. (2), fiind o cerere neevaluabilă în bani.

            Aliniatul (1) al textului legal menționat anterior, referindu-se la cereri care au ca obiect contractele care intră în sfera de aplicare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006, precum și cele pentru repararea prejudiciului cauzat, se aplică strict litigiilor contractuale, respectiv celor derivând din dispozițiile art. 286 (proceselor și cererilor privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și celor privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică).

            Prin urmare, fiind în prezența unei cereri neevaluabile în bani, taxa judiciară de timbru datorată pentru soluționarea unei plângeri îndreptate împotriva unei decizii a Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor este de 2 lei, potrivit dispozițiilor art. 2851 rap. la art. 28717 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 (50% din 4 lei).

 

*

*                *

 

            Având în vedere cele prezentate, urmează ca instanța supremă să aprecieze asupra îndeplinirii condițiilor de admisibilitate, prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă.

*

 

            Sub aspectele teoretice ale problemei de drept, apreciez că prima opinie este în litera și spiritul legii, cu precizările următoare:

 

            Potrivit dispozițiilor art. 255 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările ulterioare:

            „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept ori într-un interes legitim printr-un act al autorității contractante, prin încălcarea dispozițiilor legale în materia achizițiilor publice, poate solicita, prin contestație anularea actului, obligarea autorității contractante de a emite un act, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim pe cale administrativ jurisdicțională, în condițiile prezentei ordonanțe de urgență”, iar în conformitate cu prevederile art. 278 alin. (2) din același act normativ „Consiliul examinează din punctul de vedere al legalității și temeiniciei actul atacat și poate pronunța o decizie prin care îl anulează în parte sau dispune orice măsură necesară pentru remedierea actelor ce afectează procedura de atribuire. În cazul în care Consiliul dispune modificarea/eliminarea oricăror specificații tehnice din caietul de sarcini ori din alte documente emise în legătură cu procedura de atribuire, autoritatea contractantă are dreptul de a anula aplicarea procedurii de atribuire”.

            Procedura de atribuire este definită în art. 3 lit. ș) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, ca fiind „etapele care trebuie parcurse de autoritatea contractantă și de candidați/ofertanți pentru ca acordul părților privind angajarea în contractul de achiziție publică să fie considerat valabil”.

Procedurile de atribuire a contractului sunt enumerate și definite în art. 18 alin. (1) lit. a) – e) din actul normativ menționat, respectiv:

            a) licitația deschisă, respectiv procedura la care orice operator economic interesat are dreptul de a depune oferta;

b) licitația restrânsă, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-și  depune candidatura, urmând ca numai candidații selectați să aibă dreptul de a depune oferta;

            c) dialogul competitiv, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-și depune candidatura și prin care autoritatea contractantă conduce un dialog cu candidații admiși, în scopul identificării uneia sau mai multor soluții apte să răspundă necesitaților sale, urmând ca, pe baza soluției/soluțiilor, candidații selectați să elaboreze oferta finală;

            d) negocierea, respectiv procedura prin care autoritatea contractantă derulează consultări cu candidații selectați și negociază clauzele contractuale, inclusiv prețul, cu unul sau mai mulți dintre aceștia.

Negocierea poate fi:

                        - negociere cu publicarea prealabilă a unui anunț de participare;

                        - negociere fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare;

            e) cererea de oferte, respectiv procedura simplificată prin care autoritatea contractantă solicită oferte de la mai mulți operatori economici.

            Așadar, controlul administrativ-jurisdicțional realizat de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor vizează legalitatea și regularitatea operațiunilor efectuate pe seama fondurilor publice în procedura de achiziție publică, până la atribuirea și semnarea contractului, autoritatea contractantă având dreptul de a încheia contractul numai după comunicarea deciziei Consiliului, astfel cum stipulează art. 2563 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006.

            Dacă decizia Consiliului a fost atacată cu plângere, conform art. 281 alin. (1) din același act normativ, la cererea părții interesate, instanța poate suspenda, pentru cazuri temeinic justificate, executarea contractului (art. 2831 din ordonanță), iar potrivit art. 285 alin. (1) lit. a) – d) „Instanța admițând plângerea, modifică decizia Consiliului, dispunând după caz:

a)     anularea în tot sau în parte a actului autorității contractante;

b)     obligarea la emiterea actului de către autoritatea contractantă;

                        c) îndeplinirea unei obligații de către autoritatea contractantă, inclusiv eliminarea oricăror specificații tehnice, economice sau financiare discriminatorii din anunțul/invitația de participare din documentația de atribuire sau din alte documente emise în legătură cu procedura de atribuire;

                        d) orice alte măsuri necesare remedierii încălcării dispozițiilor legale în materia achizițiilor publice”.

            În conformitate cu dispozițiile art. 285 alin. (3) din ordonanță, în situația în care instanța admite plângerea, modifică decizia Consiliului și constată că actul autorității contractante  a încălcat prevederile legislației în materia achizițiilor publice, iar contractul a fost încheiat înainte de comunicarea deciziei de către Consiliu, încălcându-se astfel prevederile art. 2563 alin. (3), în cauză devin incidente dispozițiile art. 28710 alin. (1) lit. b), alin. (2) – (6), sau după caz, ale art. 28711 în sensul constatării nulității contractului sau dacă este suficient instanța dispune sancțiuni alternative, precum cele prevăzute de art. 28710 alin. (2).

            Plângerile formulate împotriva deciziei pronunțate de Consiliu se soluționează de curtea de apel, secția de contencios administrativ și fiscal în a cărei rază se află sediul autorității contractante [art. 283 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006].

            Pe de altă parte, conform prevederilor art. 286 alin. (1) din ordonanță, „Procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică se soluționează în primă instanță de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante”.

            Din coroborarea acestor norme, rezultă că, de regulă, litigiile care privesc executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică sunt soluționate de către tribunal, dar cererea privind anularea contractului de achiziție, poate fi soluționată și de către curtea de apel, în situația prevăzută de art. 285 alin. (3) din același act normativ.

            Pornind de la aceste repere de principiu, pe baza cărora se stabilesc diferențele de natură procedurală dintre plângerile împotriva deciziilor Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor și celelalte cereri, de competența instanțelor judecătorești care pot fi formulate în temeiul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 modificată și completată, se observă că, prin dispozițiile art. 28717         alin. (1) și (2) din acest act normativ, sunt reglementate, din perspectiva taxei judiciare de timbru, două ipoteze distincte, respectiv:

a)                 ipoteza cererilor evaluabile în bani, pentru care taxa judiciară de timbru se calculează la valoare. Aceste cereri au ca obiect doar contractele ce intră în sfera de aplicare a ordonanței de urgență și cererile care privesc repararea prejudiciului;

b)                ipoteza cererilor neevaluabile în bani, pentru care se datorează o taxă judiciară de timbru în cuantum fix, de 4 lei.

Date fiind considerațiile prezentate anterior asupra obiectului cauzelor cu care instanțele de judecată au fost învestite, limitelor controlului administrativ jurisdicțional realizat de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, precum și faptul că aceste limite ale controlului se transpun și în privința controlului judecătoresc, inițiat prin plângerile formulate împotriva deciziilor emise de Consiliu și,  față de împrejurarea că, doar într-o singură situație, expusă în precedent, identificată, de altfel și în jurisprudența anexată sesizării de recurs în interesul legii[1], rezultă că trimiterea pe care art. 2851 din Ordonanța de urgență a Guvernului  nr. 34/2006 modificată și completată, o face la prevederile art. 28717 din același act normativ, trebuie înțeleasă ca referindu-se la prevederile alin. (2) al acestui articol.

Plângerea formulată împotriva deciziei Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor este o cerere neevaluabilă în bani pentru care se datorează o taxă judiciară de timbru de 50% din suma prevăzută la art. 28717 alin. (2) din ordonanță, deci o taxă în cuantum de 2 lei.

Doar în situația în care, astfel cum s-a arătat în precedent, alăturat acestei plângeri, se formulează și capete de cerere vizând contractele care intră în sfera de aplicare a ordonanței și/sau de reparare a prejudiciului, prin aplicarea dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 146/1997 [corespunzător art. 34 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2013][2], de vreme ce instanțele sunt învestite cu o acțiune având mai multe capete de cerere cu finalitate diferită, se va datora câte o taxă judiciară de timbru pentru fiecare capăt de cerere: (a) o taxă fixă determinabilă potrivit art. 2851 raportat la art. 28717 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 modificată și completată, pentru capătul de cerere având ca obiect plângerea împotriva deciziei Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor și (b) o taxă judiciară de timbru calculată la valoare, potrivit art. 28717 alin. (1) pentru capetele de cerere având ca obiect contractele ce intră în sfera de aplicare a ordonanței și/sau repararea prejudiciului cauzat.

În consecință, interpretarea gramaticală a substantivului ”sumele” din art. 2851 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 modificată și completată se cuvine a se realiza prin raportare la natura și obiectul cererilor cu care instanțele de judecată au fost învestite; numai cererile cu privire la anularea contractelor de achiziție și/sau repararea prejudiciului sunt evaluabile în bani; cererile având ca obiect plângerile împotriva deciziilor Consiliului prin care s-au verificat exclusiv viciile (neregulile) procedurii de achiziție, sunt neevaluabile în bani.

Prin această interpretare și aplicare a legii, nu se încalcă rațiunile pentru care dispozițiile art. 2851 au fost introduse în din Ordonanța de urgență a Guvernului     nr. 34/2006 modificată și completată prin art. I pct. 73 din din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 76/2010, întrucât eventuala exercitare a drepturilor procesuale, cu încălcarea disp. art. 12 din Codul de procedură civilă, poate fi sancționată de instanțe, în condițiile dreptului comun.

Observând și că, o parte din documentația anexată sesizării de recurs în interesul legii conține hotărâri judecătorești prin care instanțele au stabilit, în ipoteza prevăzută de art. 2851 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 modificată și completată o taxă judiciară de timbru în cuantum de 50 de lei, potrivit art. 16 lit. b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2013, consider că aceste din urmă dispoziții nu sunt aplicabile întrucât prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 modificată și completată s-a reglementat un contencios administrativ special, iar prevederile acestui din urmă act normativ sunt aplicabile cu prioritate, conform principiului specialia generalibus derogant.

Totodată, se observă că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2013 nu cuprinde dispoziții finale, de abrogare expresă directă sau indirectă ori de modificare a prevederilor art. 2851 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 modificată și completată iar, potrivit art. 67 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, republicată, evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziții nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres.

           

 

 

 

 

 

 

Procuror  General,

Tiberiu Mihail nițu

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



[1] Încheierea din 06 martie 2014 pronunțată de Curtea de Apel Bacău – Secția a-II-a civilă de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. 99/32/2014, cauză în care o dată cu plângerea emisă de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor s-a solicitat și anularea contractului

[2] Textul devine incident în virtutea art. 54 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2013