R O M A N I A
MINISTERUL PUBLIC
PARCHETUL DE PE LANGA
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
CABINET PROCUROR GENERAL
Nr. 1209/C/5315/III-5/2010
din _____________ 2011
C ă t r e,
PREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În temeiul art. 329 din Codul procedură civilă, astfel cum a fost modificat prin art.I pct.32 din Legea nr. 202/2010, declar
RECURS ÎN INTERESUL LEGII
În practica judiciară s-a constatat că nu există un punct de vedere unitar în legătură cu interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 10 alin. (2) din Legea nr.1/2000 și art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 raportat la dispozițiile art. 55 alin. (5) din Legea nr. 45/2009 referitor la trecerea terenurilor aflate în administrarea instituțiilor prevăzute de art. 9 alin. (1) și art. 9 alin. (11) din Legea nr. 1/2000, din domeniul public al statului, în domeniul privat al unității administrativ teritoriale, prin hotărâri ale comisiilor județene pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor, în vederea reconstituirii dreptului de proprietate pe vechile amplasamente în favoarea foștilor proprietari sau moștenitorilor acestora.
*
În cauzele analizate, s-a constatat că instanțele de judecată învestite prin plângerile formulate de instituțiile prevăzute de art. 9 alin. (1) și alin. (11) din Legea nr. 1/2000 au statuat diferit asupra legalității hotărârilor adoptate de comisiile județene de fond funciar prin care terenuri aflate în perimetrele stațiunilor, instituțiilor și centrelor de cercetare ori ale unităților de învățământ cu profil agricol sau silvic au fost trecute, din domeniul public al statului, în domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale, pentru a fi puse la dispoziția comisiilor locale, în vederea reconstituirii dreptului de proprietate pe vechile amplasamente, respectiv asupra hotărârilor prin care s-a reconstituit dreptul de proprietate pe vechile amplasamente în favoarea foștilor proprietari, în cadrul acestor perimetre.
În urma controlului de legalitate efectuat din perspectiva competenței funcționale a comisiilor județene de fond funciar, de a dispune modificarea regimului juridic al acestor terenuri, instanțele de judecată au ajuns la concluzii diferite în ceea ce privește aplicarea dispozițiilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 raportat la art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998.
Aceeași problemă s-a ridicat și în soluționarea plângerilor formulate de foștii proprietari ai terenurilor preluate de stat, situate în perimetrele instituțiilor prevăzute de art. 9 alin. (1) și alin. (11) din Legea nr. 1/2000, instanțele de judecată statuând diferit asupra competenței legale a comisiilor județene de fond funciar, de a valida propunerile de reconstituire a dreptului de proprietate asupra acestor terenuri, potrivit vechilor amplasamente, fără o prealabilă dezafectare, prin scoaterea lor din domeniul public al statului, în baza unei hotărâri de guvern.
I. Astfel, într-o primă orientare jurisprudențială, s-a considerat că reconstituirea dreptului de proprietate pe vechile amplasamente situate în perimetrele stațiunilor, instituțiilor și centrelor de cercetare, respectiv ale unităților de învățământ cu profil agricol sau silvic și preluarea acestor terenuri prin hotărâri ale comisiilor județene de fond funciar se poate realiza fără o prealabilă dezafectare a acestor bunuri prin trecerea lor din domeniul public al statului, în domeniul privat, prin hotărâre a Guvernului.
În susținerea acestei opinii, s-a arătat că dispozițiile art. 9 alin. (1) și alin. (11) din Legea nr. 1/2000 modificată și completată se asimilează unei astfel de treceri prealabile a bunurilor respective, din domeniul public în domeniul privat, în acest sens fiind evocată și decizia nr. 136 din 21 octombrie 1998 pronunțată de Curtea Constituțională, publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 448 din 24 noiembrie 1998 prin care s-a statuat că legea de restituire în natură pentru bunurile care aparțin domeniului public al statului ar urma să fie asimilată cu o prealabilă trecere a bunurilor respective, din domeniul public, în domeniul privat, astfel încât, simpla apartenență a unui bun la domeniul public nu poate fi un obstacol pentru restituirea lui în natură vechiului proprietar.
S-a arătat că după modificările aduse prin Legea nr. 247/2005, art.11 alin. (21) din Legea nr. 18/1991, republicată a statuat cu valoare de principiu că terenurile preluate abuziv de cooperativele agricole de producție de la persoanele fizice, fără înscriere în cooperativele agricole de producție sau de către stat, fără nici un titlu, revin de drept proprietarilor care au solicitat reconstituirea dreptului de proprietate pe vechile amplasamente, dacă acestea nu au fost atribuite legal altor persoane.
Textul are aplicabilitate generală și reprezintă norma-cadru în materie.
În ceea ce privește terenurile care au fost date în administrarea instituțiilor și stațiunilor de cercetare, precum și unităților de învățământ cu profil agricol sau silvic, prin art. 9 alin. (1) și alin. (11) din Legea nr. 1/2000, modificată și completată se prevede că respectivele terenuri rămân în administrarea acestora cu excepția terenurilor preluate de la foștii proprietari și solicitate de persoanele îndreptățite la reconstituire.
În aplicarea acestor dispoziții, precum și a celor cuprinse în art. 10 din Legea nr. 1/2000 trebuie să se aibă în vedere delimitarea terenurilor care sunt de strictă necesitate pentru realizarea obiectului de activitate al instituțiilor menționate la art. 9 alin. (1) și alin. (11) din Legea nr. 1/2000.
S-a considerat că trecerea unui bun din domeniul public al statului, în domeniul privat prin hotărâre de Guvern este o regulă cu aplicabilitate generală, iar în măsura în care există prevederi speciale, acestea se vor aplica cu prioritate.
Or, legile speciale de reparație conțin prevederi din care rezultă că obiectul reconstituirii dreptului de proprietate include în sfera de reglementare nu numai bunuri din domeniul privat, ci și bunuri din domeniul public, prin precizarea categoriilor de terenuri și prin individualizarea lor, iar asemenea dispoziții trebuie interpretate ca reglementând o prealabilă trecere a bunurilor respective, în domeniul privat, altfel decât prin hotărâre de Guvern.
În acest sens au fost invocate și prevederile art. III alin. (11) din Legea nr. 169/1997 care stipulează că: Actele administrative prin care au fost trecute în domeniul public sau privat al statului sau al localităților terenuri pentru care s-au depus cereri de reconstituire a dreptului de proprietate privată își suspendă efectele cu privire la aceste terenuri până la soluționarea cererii de către comisia de fond funciar, cu excepția terenurilor intrate deja în circuitul civil. După validarea cererii de reconstituire, terenul trece în rezerva comisiei de fond funciar în vederea punerii în posesie, precum și dispozițiile art. 27 alin. (71) din Regulamentul privind procedura de constituire, atribuțiile și funcționarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului și modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum și punerea în posesia proprietarilor, aprobat prin Hotărârea de Guvern 890/2005 în care se prevede obligativitatea, pentru comisia județeană, de a constata prin hotărârea de validare, trecerea suprafeței supuse restituirii, din domeniul public în domeniul privat al statului sau al localităților și punerea sa la dispoziția comisiei locale, în vederea punerii în posesie, atunci când sunt aplicabile dispozițiile art. III alin. (11) din Legea nr. 169/1997.
S-a arătat și că prevederile art. 55 alin. (5) din Legea nr. 45/2009 exclud trecerea din domeniul public al statului, în domeniul privat, prin hotărâri ale comisiilor de fond funciar doar în situația de excepție, a terenurilor indispensabile activității de cercetare-dezvoltare.
S-a considerat așadar, că o astfel de interpretare, având în vedere și scopul reglementării, corespunde imperativului reconstituirii dreptului de proprietate asupra vechilor amplasamente. (Anexa I)
II. Într-o altă orientare jurisprudențială, s-a arătat că o condiție esențială de validitate a actului administrativ prin care se dispune cu privire la reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor din perimetrele unităților prevăzute de art. 9 alin. (1) și alin. (11) din Legea nr. 1/2000, modificată și completată, constă în respectarea procedurii de trecere a acestor terenuri, din domeniul public al statului, în domeniul privat fiind, așadar, necesară îndeplinirea strictă a prevederilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 în care se stipulează că trecerea unui bun din domeniul public în domeniul privat al statului se face prin hotărâre a Guvernului, dacă prin Constituție sau lege nu se dispune astfel.
Or, niciuna dintre legile fondului funciar nu prevede o dispoziție derogatorie, ci, dimpotrivă, art. 10 alin.(2) din Legea nr. 1/2000 prevede posibilitatea că, în situația în care suprafețele proprietate privată a statului sunt insuficiente, acestea pot fi suplimentate cu suprafețe care vor fi scoase din domeniul public al statului, în condițiile legii, la propunerea prefectului.
Aplicând metoda interpretării sistematice, prin coroborarea dispozițiilor art. 10 alin.(2) din Legea nr. 1/2000 cu dispozițiile art. 10 alin.(2) din Legea nr. 213/1998, rezultă că referirea din cuprinsul Legii nr. 1/2000 la noțiunea în condițiile legii trebuie înțeleasă în sensul unei trimiteri la condițiile prevăzute de Legea nr. 213/1998, ceea ce presupune obligativitatea parcurgerii procedurii de trecere a terenurilor respective din domeniul public, în domeniul privat, prin hotărâre a Guvernului, emisă cu privire la terenurile delimitate în condițiile art. 9 și 12 din Legea nr. 1/2000.
Comisiile județene de fond funciar nu se pot substitui Guvernului și nu au dreptul de a dispune trecerea unor bunuri din domeniul public al statului, în domeniul privat al unității administrativ-teritoriale, iar prevederile art. III alin. (11) din Legea nr. 169/1997 nu conferă comisiilor o atare competență, ca derogare de la dispozițiile Legii nr. 213/1998, ci doar suspendă efectele unor acte administrative prin care au fost trecute în domeniul public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale terenuri pentru care s-au formulat cereri de reconstituire a dreptului de proprietate.
Așadar, prealabil reconstituirii dreptului de proprietate pe vechile amplasamente, situate în perimetrele stațiunilor și instituțiilor de cercetare-dezvoltare, precum și ale unităților de învățământ cu profil agricol sau silvic, se impune delimitarea suprafețelor de teren strict necesare pentru cercetare și producție care rămân în administrarea acestora, urmată de trecerea terenurilor agricole preluate de la foștii proprietari și solicitate de persoanele îndreptățite la reconstituire, din domeniul public al statului, în domeniul privat al statului, pentru a servi la reconstituirea dreptului de proprietate pe vechile amplasamente. (Anexa II)
*
* *
Apreciez ultimul punct de vedere ca fiind în litera și spiritul legii.
Premisele legislative ale problemei de drept sunt date de prevederile art. 10 alin. (1) și (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, potrivit cărora:
(1) Dreptul de proprietate publică încetează, dacă bunul a pierit ori a fost trecut în domeniul privat.
(2) Trecerea din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, dacă prin Constituție sau prin lege nu se dispune altfel.
După cum au observat unii autori, trecerea unui bun, din domeniul public, în domeniul privat al statului poate fi considerată, prin consecințele pe care le comportă, ca o formă de exercitare a dreptului de dispoziție asupra bunurilor ce fac obiect al proprietății publice[1], iar transferul bunurilor din domeniul public în domeniul privat nu este o excepție de la regula inalienabilității[2].
Pe de altă parte, prin Constituție și legi se reglementează extrem de riguros interdicțiile de dezafectare[3], iar sub aspectul competenței funcționale a autorității publice care poate dispune dezafectarea bunurilor din domeniul public al statului, Legea nr. 213/1998 statuează în sensul atribuirii acesteia Guvernului, cu excepția situațiilor în care prin Constituție sau lege nu se prevede altfel.
Se observă, în primul rând, că prin Constituție nu se indică o altă autoritate publică și o altă procedură de urmat pentru trecerea bunurilor din domeniul public al statului în domeniul privat[4].
În schimb, prin mai multe dispoziții exprese, legile de retrocedare au stabilit o trecere ope legis a unor bunuri din domeniul public în domeniul privat în limita suprafețelor ce urmau a fi restituite celor interesați.[5]
Ca atare, urmează să se analizeze dacă dispozițiile art. 9 alin. (1) și alin. (11) din Legea nr. 1/2000, precum și cele conținute în art. III alin. (11) din Legea nr. 169/1997 reglementează o dezafectare ope legis a unor bunuri din domeniul public al statului, prin trecerea lor în domeniul privat, în vederea reconstituirii dreptului de proprietate în favoarea foștilor proprietari.
În privința terenurilor proprietate publică a statului date în administrarea sau folosința instituțiilor și stațiunilor de cercetări științifice precum și a unităților de învățământ cu profil agricol sau silvic, Legea nr. 18/1991, în forma sa inițială, nu prevedea posibilitatea reconstituirii în natură a dreptului de proprietate pe vechiul amplasament, ci doar prin echivalent sub forma participării la profitul obținut din activitatea agricolă a acestor instituții, în condițiile art.3 din Legea nr. 46/1992, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 48/1994, respectiv, în condițiile Legii nr. 29/1993[6].
Urmare modificărilor aduse prin Legea nr. 169/1997, art. 35 alin. (2) și (3) din Legii nr. 18/1991, republicată în Monitorul Oficial, partea I nr.1 din 5 ianuarie 1998 a consacrat următoarea soluție legislativă sub aspectul situației juridice a acestor terenuri agricole:
(2) Terenurile proprietate de stat, administrate de institutele și stațiunile de cercetări științifice, agricole și silvice, destinate cercetării și producerii de semințe și material săditor din categorii biologice superioare și a animalelor de rasă, precum și din administrarea Institutului pentru Testarea și Înregistrarea Soiurilor de Plante de Cultură și a centrelor sale teritoriale aparțin domeniului public și rămân în administrarea acestora. În termen de 90 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi, Guvernul, la propunerea Ministerului Agriculturii și Alimentației, va delimita suprafețele de teren strict necesare cercetării și producerii de semințe și material săditor din categorii biologice superioare și animalelor de rasă și pe cele destinate producției, din administrarea institutelor și stațiunilor de cercetare și producție agricolă.
(3) Dispozițiile alin. (2) se aplică și terenurilor proprietate de stat folosite, la data prezentei legi, de unitățile de învățământ cu profil agricol sau silvic și care trec în administrarea acestora.
Pe de altă parte art. 3 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 a stabilit că domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție, din cele prevăzute la pct. I din anexă, precum și din alte bunuri de uz sau de interes public național, declarate ca atare prin lege, iar la punctul I.5 din Anexa la acest act normativ sunt indicate terenurile institutelor și stațiunilor de cercetări științifice și ale unităților de învățământ agricol și silvic, destinate cercetării și producerii de semințe și de material săditor din categoriile biologice și de animale de rasă.
Ca atare, legiuitorul a înțeles să supună terenurile aflate în administrarea institutelor și stațiunilor de cercetări, precum și a instituțiilor de învățământ cu profil agricol sau silvic strict necesare realizării activităților prevăzute de art. 35 alin. (2) din Legea nr. 18/1991 republicată, unui regim de drept public, conferind Guvernului atribuții de delimitare a acestor suprafețe.
În această etapă de reglementare, nu s-a consacrat posibilitatea reconstituirii dreptului de proprietate pe vechile amplasamente, situate în perimetrele unităților, institutele și stațiunilor de cercetări științifice și ale unităților de învățământ cu profil agricol și silvic, reafirmându-se intenția de a supune aceste bunuri unui regim de domenialitate publică.
Prin art.2 alin. (1) din Legea nr. 1/2000 s-a consacrat principiul reconstituirii dreptului de proprietate pe vechile amplasamente, dacă acestea sunt libere, iar în acest cadru legislativ, s-a arătat, în cuprinsul art. 9 alin. (1) și (2) din acest act normativ, în forma sa inițială, că terenurile proprietate de stat, administrate de institutele și stațiunile de cercetare, destinate cercetării și producerii de semințe, de material săditor din categorii biologice superioare și de animale de rasă, aparțin domeniului public și rămân în administrarea acestora, iar terenurile proprietate de stat folosite la data intrării în vigoare a prezentei legi de unitățile de învățământ cu profil agricol sau silvic sunt supuse aceluiași regim juridic.[7]
Potrivit art. 10 din Legea nr. 1/2000, în forma sa inițială, persoanelor fizice cărora li s-au stabilit drepturi de creanță la institutele și stațiunile de cercetare și producție agricolă, potrivit prevederilor Legii nr. 46/1992 li se restituie suprafețele de teren agricol, iar în conformitate cu art. 12 alin. (1), (5) și (6) din lege, comisiile locale de fond funciar, împreună cu oficiile de cadastru agricol și organizarea teritoriului aveau obligația de a delimita terenurile solicitate pe vechile amplasamente, dacă acestea erau libere de construcții sau în sole situate în imediata apropiere a localităților, cu asigurarea accesului la lucrările de hidroameliorații, acolo unde ele existau.
Procesul-verbal de delimitare, împreună cu hotărârea consiliului local și planul de situații erau supuse validării comisiilor județene, fiind ulterior transmise institutelor și stațiunilor de cercetare și producție agricolă, pentru a fi luate în considerare la întocmirea documentației necesare, la stabilirea amplasamentelor, punerea în posesie și eliberarea titlurilor de proprietate.
Ulterior, prin art.I pct.13 și 14 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 102 din 27 iunie 2001, publicată în Monitorul Oficial nr. 350 din 29 iunie 2001 aprobată cu modificări prin Legea nr. 400/2002, dispozițiile art.9 alin. (1) din Legea nr. 1/2000 au fost modificate stabilindu-se că: Terenurile proprietate de stat administrate de institutele și stațiunile de cercetare, destinate cercetării și producerii de semințe și material săditor din categorii biologice superioare și cele pentru creșterea de animale de rasă, precum și terenurile administrate de unitățile de învățământ cu profil agricol sau silvic aparțin domeniului public al statului.
În privința foștilor proprietari ai acestor terenuri, art.10 din Legea nr. 1/2000, astfel cum a fost modificat prin art. 1 pct. 15 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 102/2001 aprobată cu modificări prin Legea nr. 400/2002 a statuat că acestora li se vor atribui terenuri din proprietatea privată a statului, iar în situația în care terenurile sunt insuficiente, acestea pot fi suplimentate cu suprafețe ce se vor scoate din domeniul public al statului, la propunerea prefectului, sau se vor acorda despăgubiri.
Astfel cum rezultă din interpretarea literală și sistematică a prevederilor enunțate, în această etapă a reglementării, regula era dată de reconstituirea dreptului de proprietate în natură, însă pe alte amplasamente, din terenuri aflate în proprietatea privată a statului ori care se vor scoate din domeniul public al statului în condițiile Legii nr. 213/1998 prin hotărâre a Guvernului la propunerea prefectului, iar, în subsidiar, se recunoștea posibilitatea acordării măsurilor reparatorii prin echivalent.
În consecință, mecanismul reparatoriu conceput de Legea nr. 1/2000 anterior modificării sale prin Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente concilia cele două imperative sociale reconstituirea dreptului de proprietate pe vechile amplasamente și menținerea unui status quo al formei de proprietate asupra terenurilor aflate în administrarea institutelor și stațiunilor de cercetare și producție agricolă, precum și ale unităților de învățământ cu profil agricol sau silvic, în vederea realizării obiectului lor de activitate, prin utilizarea următoarelor repere principiale:
a) menținerea terenurilor vizate în domeniul public al statului și în administrarea institutelor și stațiunilor de cercetare și producție agricolă, precum și a unităților de învățământ cu profil agricol sau silvic;
b) reconstituirea dreptului de proprietate în favoarea foștilor proprietari, pe alte amplasamente, din terenuri aflate în proprietatea privată a statului ori din terenuri ce vor fi scoase din domeniul public al statului, la propunerea prefectului, prin hotărâre de Guvern;
c) acordarea despăgubirilor, ca măsură subsidiară, atunci când reconstituirea dreptului de proprietate în natură nu era posibilă.
*
Soluția legislativă adoptată a fost modificată prin Legea nr. 247/2005 care a consacrat regula reconstituirii dreptului de proprietate pe vechiul amplasament cu respectarea atribuirilor legale de proprietate din perioadele anterioare.
În privința terenurilor a căror situație juridică face obiectul prezentei analize, prin art.1 pct.14 și 15 din Titlul VI al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiție, precum și unele măsuri adiacente[8], dispozițiile art. 9 din Legea nr. 1/2000 au fost modificate stabilindu-se, în cuprinsul alin. (1), (11) și (12) posibilitatea reconstituirii dreptului de proprietate în favoarea foștilor proprietari pe vechile amplasamente, asupra terenurilor din perimetrele stațiunilor, institutelor și centrelor de cercetare, prin delimitarea suprafețelor supuse retrocedării în sole compacte, începând de la marginea perimetrului, conform Legii nr. 290/2002, modificată și completată.
În proprietatea statului și administrarea institutelor, centrelor și stațiunilor de cercetare rămâneau terenurile destinate cercetării și producerii de semințe, de material săditor din categoriile biologice superioare și de animale de rasă.
În mod similar, potrivit dispozițiilor art. 9 alin. (11) din Legea nr. 1/2000 astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 247/2005, în proprietatea publică a statului și administrarea unităților de învățământ cu profil agricol sau silvic rămâneau terenurile ce vor fi delimitate prin hotărâre a Guvernului, restul suprafețelor urmând a fi restituite foștilor proprietari, pe vechile amplasamente.
Potrivit dispozițiilor art. 9 alin. (12) din Legea nr. 1/2000, modificată și completată, pentru suprafețele de teren care se restituie pe vechiul amplasament persoanelor îndreptățite, unitățile de cercetare și învățământ vor primi în administrare suprafețe de teren corespunzătoare din proprietatea statului.
De asemenea, potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (1) și (2) din Legea nr. 1/2000, modificată și completată prin Legea nr. 247/2005, persoanelor fizice cărora li s-a reconstituit dreptul de proprietate asupra terenurilor deținute de institutele și stațiunile de cercetare și producție agricolă li se vor atribui terenuri în natură din terenurile proprietatea privată a statului, iar dacă acestea sunt insuficiente, vor putea fi suplimentate cu suprafețe care se vor scoate din domeniul public al statului, în condițiile legii, la propunerea prefectului.
În subsidiar, se prevedea posibilitatea acordării măsurilor reparatorii prin echivalent, sub forma despăgubirilor.
Așadar reconstituirea dreptului de proprietate pe vechile amplasamente își găsește aplicarea în cadrul Legii nr. 1/2000 astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 247/2005 și în privința terenurilor proprietate publică a statului aflate în administrarea instituțiilor de cercetare și învățământ agricol sau silvic, în aceste situații, principiul enunțat fiind nuanțat în aplicarea sa, în sensul că o atare reconstituire va opera numai în privința terenurilor ce nu sunt destinate activității de cercetare ori asupra terenurilor ce vor fi individualizate prin hotărâre de Guvern, în cazul instituțiilor de învățământ.
În subsidiar, atunci când aceste suprafețe erau insuficiente, reconstituirea dreptului de proprietate nu se mai putea realiza pe vechile amplasamente, ci pe terenuri prin proprietatea privată a statului ori pe terenuri dezafectate din domeniul public al statului, în condițiile prevăzute de Legea nr. 213/1998 și Legea nr. 1/2000, adică prin hotărâre de Guvern, la propunerea prefectului.
Măsurile reparatorii prin echivalent au caracter subsecvent față de reconstituirea dreptului de proprietate prin atribuirea în natură a unor terenuri, chiar pe alte amplasamente.
*
În continuare, urmează a se analiza dacă operațiunile de identificare și delimitare a terenurilor situate în perimetrele unităților de cercetare și de învățământ cu profil agricol sau silvic, fie în condițiile Legii nr. 290/2002, fie în condițiile stabilite prin hotărârea de Guvern, de delimitare, conform celor două ipoteze prevăzute de art. 9 alin. (1) și (11) din Legea nr. 1/2000 modificată, trebuie sau nu precedate de o dezafectare a acestor bunuri, din domeniul public al statului și trecere în domeniul privat în condițiile Legii nr. 213/1998 sau dacă această modificare a regimului juridic al bunurilor respective s-a realizat ope legis.
Din interpretarea literală a prevederilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 1/2000, modificată și completată, rezultă că delimitarea terenurilor asupra cărora se poate face reconstituirea dreptului de proprietate în favoarea foștilor proprietari, pe vechile amplasamente, se realizează potrivit Legii nr. 290/2002 privind organizarea și funcționarea unităților de cercetare dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii, industriei alimentare și a Academiei de Științe Agricole și Silvice Gheorghe Ionescu Șișești, modificată și completată.
Legea nr. 290/2002, în forma sa inițială, publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 358 din 29 mai 2002 a stabilit, prin șase anexe, suprafețele de teren necesare unităților de cercetare fără a corela, însă aceste dispoziții și mai ales efectele lor concrete, cu procedurile de reconstituire a dreptului de proprietate privată, în favoarea persoanelor care au solicitat aceste terenuri în baza legilor fondului funciar.
Prin art. I pct. 25 din Legea nr. 147/2004 pentru aprobarea Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 78/2003 s-au introdus în cuprinsul Legii nr. 290/2002 prevederile art. 223 conform cărora: Suprafețele de teren trecute potrivit legii de aprobare a prezentei ordonanțe de urgență în administrarea institutelor, unităților, stațiunilor de cercetare-dezvoltare din domeniul agricol, a centrelor de perfecționare agricolă, precum și a instituțiilor de învățământ superior agricol și silvic rămân definitive și irevocabil în administrarea acestora .
Prin această normă și nici prin Anexele 1-5 ale Legii nr. 290/2002, în forma dobândită ca urmare a modificărilor aduse prin Legea nr. 147/2004 nu s-a avut în vedere ca modul în care terenurile sunt trecute, definitiv și irevocabil, în administrarea unităților de cercetare, să nu afecteze suprafețele destinate reconstituirii dreptului de proprietate a persoanelor, precum și drepturile propriu-zise ale acestora.
Textul art. 223 din Legea nr. 290/2002 a fost modificat prin art. unic pct.3 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 64/2004 stabilindu-se, în cuprinsul alin. (2), că suprafețele de teren destinate reconstituirii dreptului de proprietate se transmit comisiilor locale pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor prin hotărârea Guvernului de reorganizare a unităților de cercetare-dezvoltare.
Un plus de precizie sub aspectul analizat, al identificării și modalității de dezafectare a terenurilor care trec, din domeniul public în domeniul privat al statului, în vederea reconstituirea dreptului de proprietate, a fost adus prin Legea nr. 525/2004 pentru aprobarea Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 64/2004 care a introdus în cuprinsul Legii nr. 290/2002, Anexa nr.7 în care sunt identificate terenurile asupra cărora se poate reconstitui dreptul de proprietate în condițiile legilor fondului funciar.
În această modalitate, legiuitorul a dat expresie regulii de principiu consacrate prin art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, în sensul că dezafectarea unor bunuri aparținând domeniului public al statului se va realiza prin hotărâre de Guvern, iar în aplicarea normei conținute în Legea nr. 290/2002, Guvernul avea îndatorirea de a individualiza în anexe distincte, ale hotărârilor emise, terenurile rămase în administrarea unităților de cercetare-dezvoltare reorganizate, precum și terenurile transmise comisiilor locale de fond funciar, pentru reconstituirea dreptului de proprietate.
Ulterior, dispozițiilor art. 223 din Legea nr. 290/2002 li s-au adus alte modificări, prin art. I pct. 2 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 29/2005, statuându-se că: Suprafețele de teren trecute, potrivit Legii nr. 147/2004, în administrarea institutelor, unităților, stațiunilor de cercetare-dezvoltare din domeniul agricol, a centrelor de perfecționare agricolă, precum și a instituțiilor de învățământ superior agricol și silvic rămân definitiv și irevocabil în administrarea acestora, cu excepția terenurilor agricole prevăzute în anexa nr. 7, necesare reconstituirii dreptului de proprietate privată persoanelor îndreptățite, solicitate în baza Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
Așadar, printr-un act normativ cu putere de lege s-au individualizat suprafețele de teren agricol ce erau trecute din domeniul public în domeniul privat al statului, pentru reconstituirea dreptului de proprietate.
Prin Legea nr. 232 din 13 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial nr. 608 din 13 iulie 2005 a fost aprobată cu modificări și completări Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 29 din 16 aprilie 2005, iar dispozițiile art. 223 din Legea nr. 290/2002 au dobândit următorul conținut:
Suprafețele de teren trecute, potrivit Legii nr. 147/2004, în administrarea institutelor, unităților, centrelor și stațiunilor de cercetare dezvoltare din domeniul agricol, precum și a instituțiilor de învățământ superior agricol și silvic rămân în administrarea acestora, cu excepția terenurilor agricole preluate de la foștii proprietari solicitate de persoanele îndreptățite la reconstituire, precum și a celor prevăzute în anexa nr. 61. Terenurile aparținând foștilor proprietari, dar indispensabile activității de cercetare-dezvoltare, colecțiile de material biologic, loturile demonstrative, suprafețele destinate producerii de sămânță și material de plantat din verigi superioare, testărilor tehnologice și terenurile pentru producerea furajelor necesare animalelor de experiență și producție, plantațiile cu rol de ameliorare, parcelele amenajate special pentru experimentări multianuale, în care au fost învestite sume importante dificil de recuperat sau care implică investiții noi, considerabil de mari, vor fi păstrate în administrarea unităților de profil.
Totodată, prin articolul unic pct.14 din Legea nr. 232/2005 a fost abrogată Anexa nr. 7 la Legea nr. 290/2002 modificată și completată, astfel încât, se poate constata că în tehnica acestei din urmă intervenții legiuitorul a recurs la individualizarea descriptivă a terenurilor care rămâneau în administrarea instituțiilor de cercetare-dezvoltare și în domeniul public al statului și, per a contrario, și a terenurilor asupra cărora se putea reconstitui dreptul de proprietate în favoarea foștilor proprietari, pe vechile amplasamente.
În acest din urmă context legislativ a fost adoptată Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniul proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial nr. 653 din 22 iulie 2005.
Așadar, în aplicarea dispozițiilor art. 9 alin. (1) și alin. (11) din Legea nr. 1/2000 coroborate cu dispozițiile art. 223 din Legea nr. 290/2002, reconstituirea dreptului de proprietate pe vechile amplasamente, în perimetrul institutelor, unităților, centrelor și stațiunilor de cercetare dezvoltare din domeniul agricol, precum și al unităților de învățământ cu profil agricol sau silvic se putea realiza pe sole compacte, începând de la marginea perimetrului, cu excluderea terenurilor prevăzute în art. 223, teza a II-a din Legea nr.290/2002 care erau exceptate de la reconstituire.
Individualizarea terenurilor care puteau forma obiect al reconstituirii dreptului de proprietate privată în acest cadru legislativ are, pe de o parte, o dimensiune juridică, de schimbare a regimului juridic al acestor bunuri și, pe de altă parte, o dimensiune materială, tehnică, de individualizare și delimitare a acestor terenuri.
Operațiunile tehnice, materiale sunt în mod logic și necesar anterioare operațiunilor juridice, în ceea ce privește determinarea terenurilor care rămân în administrarea instituțiilor prevăzute de art. 9 alin. (1) și alin. (11) din Legea nr. 1/2000.
Din perspectiva dimensiunii juridice, se observă că nici prin Legea nr. 290/2002 (în redactarea în vigoare la data adoptării Legii nr. 247/2005) și nici prin Legea nr. 1/2000, astfel cum a fost modificată, nu s-a prevăzut în mod expres o altă modalitate de schimbare a regimului juridic al bunurilor care, până la acel moment, aparținuseră domeniului public al statului.
Nu putem considera că o modificare a regimului de domenialitate publică a intervenit ope legis, în condițiile în care, operațiunea juridică implica, în aplicarea normelor, o operațiune materială prealabilă, de individualizare a terenurilor care rămâneau în domeniul public al statului și în administrarea institutelor de cercetare.
Așadar, în lipsa unor proceduri speciale, derogatorii de la dreptul comun, dispozițiile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 rămân aplicabile, astfel încât, scoaterea terenurilor ce puteau forma obiect al reconstituirii dreptului de proprietate în condițiile art. 9 alin. (1) și (11) din Legea nr. 1/2000, din domeniul public al statului și trecerea acestora în domeniul privat al statului, pentru a fi puse la dispoziția comisiilor locale de fond funciar se putea realiza numai prin hotărâre a Guvernului.
De altfel, Legea nr. 1/2000, astfel cum a fost modificată prin Titlul VI al Legii nr. 247/2005 nu derogă de la principiul instituit prin Legea nr. 213/1998, ci dimpotrivă, art. 10 din Legea nr. 1/2000 stipulează că scoaterea din domeniul public al statului a suprafețelor de teren ce vor suplimenta proprietatea privată, în vederea reconstituirii dreptului de proprietate, se realizează, în condițiile legii, la propunerea prefectului.
În plus, în privința terenurilor prevăzute de art. 9 alin. (11) din Legea nr.1/2000, aflate în administrarea instituțiilor de învățământ cu profil agricol sau silvic, hotărârea de Guvern prevăzută de norma legală, pentru delimitare, are și valoarea juridică a unui act administrativ de modificare a regimului juridic aplicabil acestor bunuri, ceea ce demonstrează că nici în această privință legiuitorul nu a înțeles să deroge de la dreptul comun.
De asemenea, potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (8) din Regulamentul privind procedura de constituire, atribuțiile și funcționarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului și modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum și punerea în posesie a proprietarilor, aprobat prin Hotărârea de Guvern nr. 890/2005, modificată și completată: În aplicarea art. 9 alin. (1) și a art. 24 alin. (6) din Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 și ale Legii nr. 169/1997, cu modificările și completările ulterioare, reconstituirea dreptului de proprietate pentru vechile amplasamente se face în perimetrul unităților de cercetare-dezvoltare pe terenuri agricole care nu sunt indispensabile cercetării.
Or, pe această cale, s-a înțeles protejarea unor investiții existente, precum și continuarea activității de cercetare-dezvoltare și învățământ de profil agricol sau silvic, precum și menținerea unui echilibru între interesele contrare, deopotrivă protejate legal.
În acest context, apreciem că dispozițiile art.III alin. (11) din Legea nr. 169/1997, introdus prin art. unic pct.2 din Titlul V al Legii nr. 247/2005, nu sunt de natură a conduce la o concluzie contrară.
Potrivit acestor dispoziții legale: Actele administrative prin care au fost trecute din domeniul public sau privat al statului sau al localităților terenuri pentru care s-au depus cereri de reconstituire a dreptului de proprietate privată își suspendă efectele cu privire la aceste terenuri până la soluționarea cererii de către comisia de fond funciar, cu excepția terenurilor intrate deja în circuitul civil. După validarea cererii de reconstituire, terenul trece în rezerva comisiei de fond funciar în vederea punerii în posesie.
Or, din analiza acestei norme legale, rezultă că se reglementează doar suspendarea efectelor unor acte administrative de modificare a regimului de domenialitate cu privire la terenuri pentru care au fost înregistrate cereri de reconstituire a dreptului de proprietate privată, nu și procedura de scoatere a acestor bunuri din domeniul public al statului și trecerea lor în domeniul privat.
Faptul că efectele unor hotărâri de guvern emise anterior Legii nr. 247/2005 au fost suspendate temporar până la soluționarea cererii de reconstituire de către comisia de fond funciar, nu echivalează cu modificarea procedurii prevăzute de art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 rap. la art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 și schimbare a autorității publice competente legal să dispună trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul privat.
De asemenea, nici dispozițiile art. 27 alin. (71) din Regulamentul de aplicare a legilor fondului funciar, aprobat prin Hotărârea de Guvern nr. 890/2005 în acord cu care, atunci când sunt aplicabile dispozițiile art. III alin. (11) din Legea nr. 169/1997, modificată și completată, hotărârile de validare ale comisiilor județene vor cuprinde un articol distinct prin care se constată trecerea suprafeței supuse restituirii din domeniul public în domeniul privat al statului sau al localităților și punerea sa la dispoziția comisiei locale în vederea punerii în posesie, nu sunt de natură a conduce la o concluzie contrară, deoarece constatarea unui asemenea modificări de regim juridic nu poate interveni, decât după ce operațiunea juridică însăși a fost realizată în formele și după procedura prevăzută de lege.
Ca atare, aceste dispoziții nu conferă comisiilor județene de fond funciar competența funcțională de a dispune ele însele modificări ale regimului juridic al unor bunuri din domeniul public al statului, prin trecerea acestora în domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, astfel încât partajarea de competențe pe verticală, între autoritățile administrative publice centrale și autoritățile administrativ-jurisdicționale de la nivel local nu poate fi încălcată.
De altfel, Curtea Constituțională a statuat în sensul că: principiul constituțional al separației puterilor în stat impune autorităților publice exercitarea atribuțiilor proprii, stabilite de lege, fără vreo imixtiune în competența altei autorități publice.[9]
În plus, prin art.55 alin. (5) din Legea nr. 45/2009 privind organizarea și funcționarea Academiei de Științe Agricole și Silvice Gheorghe Ionescu Șișești și a sistemului de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii și industriei alimentare, s-a interzis în mod expres trecerea bunurilor aflate în administrarea unităților și instituțiilor de cercetare-dezvoltare, indispensabile cercetării, din domeniul public al statului, în domeniul privat al statului prin hotărâre a comisiei locale, a comisiei județene, respectiv a Comisiei de fiind funciar a mun. București.
*
* *
Concluzionând sub aspectul problemei de drept supuse analizei, considerăm că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. art. 10 alin. (2) din Legea nr.1/2000 și art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 raportat la dispozițiile art. 55 alin. (5) din Legea nr. 45/2009, comisiile județene de fond funciar nu au competența legală de a dispune trecerea terenurilor aflate în administrarea institutelor, centrelor și stațiunilor de cercetare, precum și a unităților de învățământ cu profil agricol sau silvic, din domeniul public al statului în domeniul privat al statului sau unităților administrativ-teritoriale, în vederea punerii acestora la dispoziția comisiilor locale pentru reconstituirea dreptului de proprietate pe vechile amplasamente aflate în perimetrele acestor unități.
De asemenea, în considerarea celor statuate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Viașu c/a României[10] și pentru eliminarea echivocului situațiilor juridice incerte, apreciem că identificarea terenurilor care pot forma obiect al reconstituirii dreptului de proprietate pe vechile amplasamente și dezafectarea lor, din domeniul public al statului trebuia să se situeze în timp anterior validării propunerilor de reconstituire a dreptului de proprietate, deoarece într-o astfel de interpretare și aplicare a normei se asigură previzibilitate în implementarea măsurilor de retrocedare a fostelor proprietăți funciare și se păstrează un just echilibru între cerințele realizării interesului general și necesitatea protecției proprietății private.
*
* *
Pentru aceste motive, în temeiul dispozițiilor art. 3307 din Codul de procedură civilă, solicit admiterea recursului în interesul legii și pronunțarea unei decizii prin care să asigurați interpretarea și aplicarea unitară a legii în această chestiune de drept.
PROCUROR GENERAL
Laura Codruța Kövesi