R O M A N I A
MINISTERUL PUBLIC
PARCHETUL DE PE LANGA
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
C A B I N E T
PROCUROR GENERAL
Nr. 1849/C/7203/III-5/2010
din ______________ 2011
C ă t r e,
PREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În conformitate cu prevederile art. 329 din Codul procedură civilă, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 32 din Legea nr. 202/2010, formulez prezentul
RECURS ÎN INTERESUL LEGII
În practica judiciară s-a constatat că nu există un punct de vedere unitar cu privire la aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, modificată și completată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 18/2010 și Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 45/2010 în procedura de executare silită a titlurilor executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Urmare verificării jurisprudenței la nivelul întregii țări, s-a constatat că, atât în soluționarea contestațiilor la executare formulate, fie de instituțiile bugetare împotriva actelor de executare, fie de creditori împotriva refuzului executorilor de a începe executarea silită, cât și în cererile de validare a popririi pentru executarea titlurilor executorii prevăzute de art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, instanțele nu au un punct de vedere unitar asupra aplicării dispozițiilor legale menționate, statuând diferit în privința compatibilității acestor norme cu principiile conținute în art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și art. 1 din Primul Protocol adițional, astfel cum aceste principii au fost dezvoltate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.
I. Astfel, unele instanțe de judecată au considerat că reglementările interne contravin dispozițiilor și jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, astfel încât nu au aplicat dispozițiile art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009.
S-a apreciat că, atâta vreme cât creditorii dețin titluri executorii, constând în hotărâri judecătorești definitive, învestite cu formulă executorie, debitorul nu poate amâna ori întârzia executarea prin adoptarea, la inițiativa sa, a unor acte normative prin care să fie amânată executarea acestora.
De asemenea, s-a reținut că debitorul obligației minister - face parte din puterea executivă, având la îndemână inițiativa legislativă și, ca atare, posibilitatea de a iniția în orice situație acte normative care să paralizeze efectele unei hotărâri judecătorești irevocabile, ceea ce contravine principiilor unui stat de drept, egalității părților în fața legii și dreptului la un proces echitabil.
Totodată, instanțele consideră că, întrucât creditorul deține un titlu executoriu împotriva debitorului, are un bun, în sensul Convenției, astfel încât măsurile instituite prin art. 1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, modificată și completată contravin dispozițiilor art.1 din Protocolul nr.1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și jurisprudenței constante a Curții Europene, deoarece se dispune amânarea în mod repetat a termenelor de plată a creanțelor stabilite prin titluri executorii până în anul 2014, precum și suspendarea executării începute de creditor, până la împlinirea termenului de plată.
Așa fiind, creditorul este pus în situația de a nu mai putea continua executarea silită și nici de a putea cere sancționarea în vreun fel a debitorului în cazul neexecutării tranșelor stabilite prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 75/2008.
Pe de altă parte, prin neexecutarea creanței stabilite pe cale judiciară, se aduce atingere dreptului creditorului la un proces echitabil, recunoscut prin art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului care, conform jurisprudenței Curții de la Strasbourg, cuprinde și executarea unei sentințe sau a unei decizii, indiferent de instanța care o pronunță, deoarece, dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă să rămână fără efect în detrimentul unei părți, dreptul de acces la justiție ar fi iluzoriu (Șandor contra României, Immobiliare Saffi împotriva Italiei).
De asemenea, s-a apreciat că nu se poate susține că ar fi aplicabilă jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului conform căreia, obligația de executare a unei hotărâri judecătorești nu este o obligație de rezultat, ci o obligație de mijloace, iar neexecutarea datorată unor dificultăți financiare ar putea justifica întârzierea în punerea în executare a hotărârii, fără a se aduce atingere substanței dreptului deoarece, tot în jurisprudența sa, Curtea a reținut că statul și instituțiile sale, în calitate de debitori, nu pot invoca lipsa fondurilor, ca motiv pentru neexecutarea hotărârilor judecătorești prin care s-au stabilit creanțe împotriva lor (Katsyuk contra Ucrainei; Popov contra Moldovei; Shmalko contra Ucrainei; AMAT-G LTD și Mebaghishvili contra Georgiei).
De altfel, jurisprudența Curții Europene, în numeroase cauze contra României a arătat că administrația constituie un element al statului de drept, interesul său fiind identic cu cel al unei bune administrări a justiției și, pe cale de consecință, dacă aceasta refuză sau omite să execute o hotărâre judecătorească ori întârzie în executarea ei, garanțiile art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, de care a beneficiat justițiabilul în fața instanțelor judecătorești, își pierd orice rațiune de a fi.
Totodată, Curtea a reamintit că nu este oportun să ceri unei persoane care, în urma unei proceduri judiciare, a obținut o creanță împotriva statului, să recurgă la procedura de executare silită, pentru a obține satisfacție, iar statul nu poate să refuze, să omită sau să întârzie într-un mod nerezonabil executarea unor hotărâri judecătorești prin care a fost obligat la plata unor sume de bani, lipsa fondurilor nefiind considerată un motiv justificat pentru întârziere.
În lumina acestor statuări, s-a concluzionat că statul român nu poate impune limitări ale executării silite și nu poate institui norme care să ducă la amânarea realizării unei creanțe stabilite împotriva sa și în favoarea unei persoane, aceasta constituind o ingerință în dreptul la recunoașterea bunurilor în sensul Convenției, incompatibilă cu prevederile acesteia.
Așa fiind, constatând că există contradicție între prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009, modificată și completată și dispozițiile art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului precum și ale art. 1 din Protocolul nr. 1, în temeiul art. 20 alin. (2) din Constituția României, instanțele au dat prevalență dispozițiilor convenționale în soluționarea litigiilor cu care au fost învestite. (Anexa I)
II. Alte instanțe de judecată, dimpotrivă, au aplicat dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009, cu modificările și completările ulterioare și, pe cale de consecință, au dat eficiență cauzei de suspendare legală obligatorie a executării silite, prevăzută de art. 1 alin. (2) din ordonanță.
În consecință, contestațiile la executare formulate de debitori împotriva actelor de executare a titlurilor executorii având ca obiect acordarea unor drepturi salariale personalului din sectorul bugetar au fost admise, constatându-se suspendată de drept executarea ori anulându-se actele de executare efectuate cu încălcarea dispozițiilor ordonanței, respectiv, au fost respinse contestațiile creditorilor împotriva refuzului executorilor judecătorești de a îndeplini acte de executare după data intrării în vigoare a acestui act normativ și cererile de validare a popririi.
În toate aceste cauze s-a apreciat că prevederile art. 1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, cu modificările și completările ulterioare consacră un impediment legal, de ordine publică, în calea continuării executării silite.
S-a arătat că prin adoptarea și aplicarea acestui act normativ nu se neagă existența și întinderea drepturilor constatate prin hotărâri judecătorești irevocabile și nici nu se refuză punerea în executare a acestora, ci doar se stabilește o modalitate de executare, justificată de apărarea stabilității economice a statului.
S-a considerat și că măsurile instituite păstrează un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite (executarea eșalonată a plăților stabilite prin hotărârile judecătorești) și obiectivul urmărit (asigurarea stabilității economice a statului) și că ele au un caracter pozitiv, întrucât Guvernul recunoaște obligația de plată în sarcina autorității statale și efectuarea plăților în modalitatea stabilită.
În cadrul acestei orientări jurisprudențiale, unele instanțe au luat act și de faptul că prin decizia nr. 188 din 2 martie 2010, Curtea Constituțională a stabilit constituționalitatea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009, în totalitate, iar în considerentele acestei decizii au fost analizate prevederile ordonanței prin raportare și la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, instanța de contencios constituțional statuând asupra proporționalității măsurilor dispuse prin ordonanță.
Or, decizia Curții Constituționale este general obligatorie de la data publicării sale și nu poate fi ignorată, instanța fiind ținută de cele stabilite de instanța de contencios constituțional, potrivit dispozițiilor art. 147 alin. (4) din Constituție.
În motivarea unor hotărâri judecătorești care au reflectat acest punct de vedere s-a arătat că însăși instanța de contencios european a considerat anumite perioade de prelungire a procedurii de executare ca fiind justificate în considerarea unor condiții de excepție. (Anexa II )
Apreciez ultimul punct de vedere ca fiind în acord cu litera și spiritul legii.
Prin art. 1 alin. (1) lit. a) - c) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 416 din 18 iunie 2009, s-a eșalonat plata acestor sume pe o perioadă de 3 ani, termen maxim în care va fi realizată executarea totală a titlurilor devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, stabilindu-se, totodată și tranșele de executare, precum și termenele de efectuare a plăților, în perioada 2010-2012.
Prin articolul unic pct. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 18/2010, publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 162 din 12 martie 2010 s-a modificat art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, introducându-se alin. (11) care stabilește eșalonarea plății sumelor stabilite prin titluri devenite executorii în perioada ianuarie decembrie 2010, stabilindu-se tranșe anuale de plată a acestor sume pentru perioada 2011-2013.
Ulterior, prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 45/2010, publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 337 din 20 mai 2010 s-a reeșalonat plata sumelor stabilite prin titluri executorii pentru perioada 2012-2014.
Potrivit art. 1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, în cursul acestor termene, orice procedură de executare silită se suspendă de drept.
Ca atare, legiuitorul a stabilit reguli speciale de executare a acestor titluri executorii, precum și un caz de suspendare legală obligatorie a procedurii executării silite.
Din expunerea de motive a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009, precum și a ordonanțelor care au modificat-o, rezultă că instituirea acestor măsuri de eșalonare a fost determinată de existența unui mare număr de titluri executorii având ca obiect acordarea unor drepturi salariale personalului din sistemul bugetar, ceea a condus la o imposibilitate a autorității statale de a executa hotărârile judecătorești pronunțate, în special în actualul context de acută criză economică.
Totodată, se precizează că nepromovarea acestor măsuri legislative ar avea drept consecință imposibilitatea menținerii echilibrelor bugetare și, în mod implicit, nerespectarea angajamentelor interne și internaționale asumate de Guvernul României, inclusiv în ceea ce privește nivelul deficitului bugetar.
Prin urmare, adoptarea acestei reglementări speciale a fost determinată de circumstanțele excepționale care au impus instituirea unor măsuri prin care să fie eșalonată plata sumelor decurgând din anumite categorii de titluri executorii, fără ca prin aceasta să se aducă atingere substanței înseși a drepturilor, deoarece, potrivit art. 1 alin. (3) din ordonanță, pentru a se evita devalorizarea sumelor ce fac obiectul titlurilor executorii, acestea se actualizează cu indicele prețurilor de consum, ceea ce garantează o executare în totalitate a creanței ce nu va fi astfel erodată de inflație și, totodată, se acordă statului posibilitatea să identifice resursele financiare necesare achitării acestor sume.
În consecință, controlul de convenționalitate asupra Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009 din perspectiva respectării garanțiilor dreptului la un proces echitabil și la soluționarea cauzei într-un termen rezonabil, consacrat de art. 6 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, precum și a dreptului la nediscriminare, reglementat de art. 14 din Convenție, ori a dreptului de proprietate, consacrat de art. 1 din Protocolul nr.1 adițional la Convenție, se cuvine a fi efectuat în acest context.
Astfel, potrivit cerințelor impuse de art. 21 din Constituția României și art. 6 din Convenție, autoritatea publică este ținută a constitui un arsenal de mijloace care să permită executarea hotărârilor judecătorești, executare văzută ca parte integrantă a procesului civil, fără a cărei finalizare dreptul de acces la justiție nu poate fi calificat ca real și efectiv.
Admițând că anumite amânări ale executării pot fi justificate în situații particulare, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că autoritățile dispun de un termen rezonabil pentru a identifica mijloacele adecvate de punere în executare a hotărârilor judecătorești, acest termen neputând însă să depășească ceea ce este strict necesar pentru a găsi soluțiile cele mai potrivite în situațiile excepționale date[1].
Este adevărat că autoritățile statale nu se pot prevala de lipsa fondurilor necesare executării unei hotărâri judecătorești îndreptate împotriva lor, însă, în situații de excepție, cum ar fi îndatorare excesivă, încetare de plăți, dificultăți financiare deosebite, stabilirea unui termen rezonabil pentru executare este o măsură ce intră în marja de apreciere a statului, respectând atât dreptul de acces la justiție, cât și dreptul la un proces echitabil (sub aspectul duratei procedurii).
În acest context, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, anumite perioade de prelungire a fazei de executare, de 8 luni, 10 luni, dar și de 2 ani și 7 luni au fost apreciate ca justificate în condițiile de excepție date[2].
Pe de altă parte, Curtea a apreciat că o autoritate statală nu ar putea să invoce lipsa de lichidități, pentru a justifica refuzul de a executa o hotărâre judecătorească[3].
Or, în cauza de față, statul nu refuză executarea hotărârilor judecătorești, ci se obligă la plata eșalonată a sumelor prevăzute prin acestea, stabilindu-se o perioadă de timp rezonabilă, în contextul deficitului bugetar grav actual și a condițiilor economice generale extrem de dificile.
De altfel, executarea eșalonată a unor titluri executorii care au ca obiect drepturi bănești nu este interzisă în niciun mod de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, deoarece executarea uno icto constituie doar o modalitate de executare și nu echivalează cu o neexecutare.
Pe de altă parte, așa cum a statuat Curtea Constituțională în jurisprudența sa, mecanismul eșalonării plății, ca modalitate de executare a unei hotărâri judecătorești, poate fi considerat în concordanță cu principiile consacrate de jurisprudența Curții Constituționale și Curții Europene a Drepturilor Omului, dacă sunt respectate anumite condiții: tranșe de efectuare a plăților intermediare precis determinate, termen rezonabil de executare integrală, acoperirea eventualei devalorizări a sumei datorate[4].
Or, sub acest aspect, este evident că dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009 respectă toate aceste condiții.
Pe de altă parte, apreciem că actul normativ analizat nu contravine nici prevederilor art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în sensul că ar institui o discriminare pozitivă, în favoarea statului, în calitate de debitor sau o discriminare în rândul aceleiași categorii de creditori.
Astfel, în jurisprudența sa, Curtea Europeană a statuat că o deosebire de tratament juridic este discriminatorie atunci când nu este justificată în mod obiectiv și rezonabil, aceasta însemnând că nu urmărește un scop legitim sau nu păstrează un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și obiectivul avut în vedere[5].
Totodată, în conformitate cu aceeași jurisprudență a instanței de contencios european, statele beneficiază de o anumită marjă de apreciere în a decide dacă și în ce măsură diferențele între diversele situații similare justifică un tratament juridic diferit, iar scopul acestei marje variază în funcție de anumite circumstanțe, de domeniu și de context.[6]
Or, în cauza de față, astfel cum s-a precizat anterior, măsura contestată urmărește un scop legitim și se justifică în mod obiectiv și rezonabil, astfel încât situația particulară ivită și motivată prin existența unei situații extraordinare este una care reclamă, evident, o diferență de tratament juridic.
Prin urmare, nu se poate reține existența niciunei discriminări între părțile din procedura executării, în sensul că statul și-ar aroga mai multe drepturi decât debitorii - persoane de drept privat, în ceea ce privește executarea hotărârilor judecătorești, dar nici a unei discriminări între creditori.
De asemenea, prin Decizia nr. 206 din 4 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 313 din 13 mai 2010, Curtea Constituțională a reținut că, referitor la dreptul de proprietate, <<Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că despăgubirea recunoscută printr-o decizie definitivă și executorie constituie un bun în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale; neexecutarea plății într-un termen rezonabil constituie, deci, o atingere a dreptului reclamantului la respectarea bunurilor, dar și faptul că lipsa de lichidități nu poate justifica un asemenea comportament (Ambruosi împotriva Italiei, 2000, Burdov împotriva Rusiei, 2002). Guvernul, prin adoptarea ordonanței de urgență criticate, nu neagă existența și întinderea despăgubirilor constatate prin hotărâri judecătorești și nu refuză punerea în aplicare a acestora. Măsura criticată este mai degrabă una de garantare a dreptului de proprietate asupra bunului dobândit în sensul Convenției, fiind, deci, o aplicare a art. 44 alin. (2) din Constituție, în condițiile unei crize financiare accentuate.>>
Observăm, așadar, că, pe calea unei jurisprudențe constante, instanța de contencios constituțional a efectuat un examen de compatibilitate a dispozițiilor Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 71/2009 și, implicit, un examen de proporționalitate a măsurii instituite cu scopul urmărit, concluzionând în sensul existenței unui asemenea raport și a conformității sale cu garanțiile art. 6, art. 14 din Convenție și art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție[7].
Totodată, aceste măsuri au un caracter pozitiv, în sensul că se recunosc obligațiile de plată stabilite în sarcina autorităților statale care se obligă la plata eșalonată a titlurilor executorii, modalitate de executare impusă de situațiile de excepție reprezentate, pe de o parte, de proporția deosebit de semnificativă a creanțelor astfel acumulate împotriva statului și, pe de altă parte, de stabilitatea economică a statului român în actualul context de acută criză economică națională și internațională.
*
* *
În consecință, dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009 trebuie aplicate tuturor procedurilor de executare a titlurilor devenite executorii și care aparțin sferei sale de reglementare, neputând fi înlăturate efectele acestui act normativ, în condițiile în care, prin decizii ale Curții Constituționale s-a constatat compatibilitatea sa cu prevederile Convenției Europene a Drepturilor Omului.
Pentru aceste motive, în temeiul dispozițiilor art. 3307 din Codul de procedură civilă, solicit admiterea recursului în interesului legii și pronunțarea unei decizii în această chestiune de drept.
PROCUROR GENERAL
Laura Codruța Kövesi