ROMÂNIA
MINISTERUL PUBLIC
PARCHETUL DE PE LANGA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
CABINET PROCUROR GENERAL
Nr. 926/C/3011/III-5/2011
din 16 iunie 2011
Recurs în interesul legii expediat la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la 16 iunie 2011
Către,
PREŞEDINTELE ÎNALTEI CURŢI DE CASAŢIE Şl JUSTIŢIE
În conformitate cu prevederile art.329 din Codul procedură civilă, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 32 din Legea nr. 202/2010, formulez prezentul
RECURS ÎN INTERESUL LEGII
În practica judiciară s-a constatat că nu există un punct de vedere unitar cu privire la „ interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 60 din Codul de procedură civilă raportate la art. 19 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi art. 1 – 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, referitor la chemarea în garanţie a Ministerului Finanţelor Publice în litigiile vizând acordarea unor drepturi de natură salarială personalului bugetar".
Urmare sesizării nr. 546/A din 3 mai 2011 a Colegiului de Conducere al Curţii de Apel Suceava, transmisă prin adresa nr. 6/SU/2011 din 10 mai 2011 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a verificat jurisprudenţa la nivelul întregii ţări, constatându-se că, în litigiile vizând recunoaşterea şi acordarea unor drepturi de natură salarială personalului din sectorul bugetar, practica judiciară este neunitară în legătură cu cererile de chemare în garanţie a Ministerului Finanţelor Publice formulate de ordonatorii principali de credite, prin care se solicita, fie obligarea acestui minister la alocarea fondurilor necesare plăţii drepturilor băneşti ce formau obiect al acţiunilor principale, fie obligarea la efectuarea cuvenitelor rectificări bugetare, prin includerea în buget a sumelor necesare în vederea executării hotărârilor judecătoreşti, după cum urmează:
1. Astfel, unele instanţe de judecată au admis cererile de chemare în garanţie reţinând că în temeiul dispoziţiilor art. 60 din Codul de procedură civilă, poate fi chemată în garanţie persoana împotriva căreia se poate îndrepta cel căzut în pretenţii, iar potrivit dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 550/2002 coroborate cu prevederile art. 3 alin. (1) pct. 6 din Hotărârea Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, această instituţie coordonează acţiunile care sunt responsabilitatea Guvernului cu privire la sistemul bugetar prin elaborarea proiectului legii bugetului de stat, pe baza proiectelor ordonatorilor principali de credite, a proiectelor legilor de rectificare a acestor bugete, precum şi ale legilor privind aprobarea contului general anual de execuţie.
În lipsa alocării unor fonduri pentru achitarea sumelor solicitate, cu ocazia rectificării bugetare, ordonatorii principali de credite s-ar afla în imposibilitatea executării obligaţiilor de plată stabilite în sarcina lor prin hotărâri judecătoreşti.
Prin admiterea cererii de chemare în garanţie, Ministerul Finanţelor Publice devine un debitor al obligaţiei de a face, respectiv, de a efectua demersurile necesare în vederea alocării de fonduri, pentru ca debitorul din acţiunea principală să fie în măsură să-şi execute obligaţia stabilită prin hotărârea judecătorească.
Aşadar, în temeiul Legii nr. 500/2002, între Ministerul Finanţelor Publice şi ordonatorul principal de credite s-a născut un raport juridic bugetar, având ca obiect o obligaţie legală, de garantare a plăţii sumelor stabilite prin titlurile executorii, iar în condiţiile în care s-ar respinge cererea de chemare în garanţie, hotărârea judecătorească nu ar putea fi executată efectiv, pentru lipsa fondurilor, întrucât aceasta nu ar fi opozabilă instituţiei publice chemate în garanţie.
De altfel, recunoaşterea existenţei unui drept patrimonial printr-o hotărâre judecătorească trebuie urmată de realizarea efectivă a dreptului, iar în lipsa alocării fondurilor bugetare necesare, executarea hotărârii ar rămâne fără rezultat.
Obligaţia de a asigura fondurile necesare ordonatorilor de credite pentru a plăti drepturile salariale legale la care sunt îndreptăţiţi reclamanţii, constituie un temei suficient care să justifice calitatea procesuală pasivă a Ministerului Finanţelor Publice prin instituţia procesuală a chemării în garanţie. (Anexa I)
2. Alte instanţe de judecată, dimpotrivă, au respins cererile de chemare în garanţie a Ministerului Finanţelor Publice, reţinând că între instituţia publică chemată în garanţie şi instituţiile publice pârâte nu există un raport juridic obligaţional.
Astfel, s-a arătat că instituţia juridică a chemării în garanţie se întemeiază pe existenţa unei obligaţii de garanţie sau despăgubire ce revine, în principiu, tuturor acelora care transmit altora un drept subiectiv, dacă o atare transmisiune se face cu titlu oneros, iar obligaţia de garanţie este condiţionată de existenţa unei transmisiuni anterioare, cu titlu oneros, a unui bun sau drept subiectiv.
Potrivit dispoziţiilor art. 16 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 500/2002 privind finanţelor publice, bugetul de stat se aprobă prin lege, rectificarea bugetară urmând aceeaşi procedură, conform principiului simetriei actelor juridice.
De asemenea, art. 28 din acelaşi act normativ prevede că Ministerul Finanţelor Publice are atribuţii în elaborarea proiectelor legilor bugetare pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite şi rolul de administrator al bugetului statului prin repartizarea sumelor către ordonatorii principali de credite, neavând atribuţia de a vira acestora alte sume decât cele prevăzute în legea bugetului de stat şi nici de a proceda la modificarea bugetelor ordonatorilor principali de credite cuprinse în bugetul de stat.
De altfel, prin Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 sunt reglementate modalităţile prin care instituţiile publice vor proceda la punerea în executare a titlurilor executorii, iar dispoziţiile art. 2 din acest act normativ prevăd expres că, dacă executarea creanţei stabilite prin titluri executorii nu începe sau continuă din cauza lipsei de fonduri, instituţia debitoare este obligată ca, în termen de 6 luni, să facă demersurile necesare pentru a-şi îndeplini obligaţia de plată.
Aşadar, între autoritatea chemată în garanţie, Ministerul Finanţelor Publice şi autorităţile publice pârâte nu există un raport juridic obligaţional, iar atribuţiile stabilite în sarcina Ministerului Finanţelor Publice prin art. 19 din Legea nr. 500/2002 nu pot constitui fundamentul unui asemenea raport.
În acest sens s-a pronunţat şi Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. (Anexa II)
Apreciez că cererile de chemare în garanţie a Ministerului Finanţelor Publice sunt întemeiate, în măsura în care instituţiile publice bugetare, în calitate de pârâţi în litigiile având ca obiect plata unor drepturi de personal urmăresc pe această cale asigurarea opozabilităţii hotărârii ce se va pronunţa în contradictoriu cu acest minister.
În conformitate cu prevederile art. 60 alin. (1) din Codul de procedură civilă: „Partea poate să cheme în garanţie o altă persoană împotriva căreia ar putea să se îndrepte, în cazul când ar cădea în pretenţiuni cu o cerere în garanţie sau în despăgubire."
În doctrină s-a afirmat că instituţia chemării în garanţie oferă avantajul ca două situaţii juridice complet deosebite să poată fi rezolvate prin aceeaşi hotărâre[1], iar pe această cale se dă posibilitatea chematului în garanţie să contribuie la o apărare completă în acţiunea principală, asigurând astfel o mai bună administrare a justiţiei[2].
Aşadar, cererea de chemare în garanţie este considerată ca o adevărată acţiune[3], fiind admisibilă ori de câte ori partea în proces are dreptul, în cazul în care ar cădea în pretenţii, să se îndrepte împotriva altei persoane cu o cerere în garanţie sau în despăgubire.
Literatura de specialitate a mai arătat că, „nu numai în cazurile propriu-zise de drepturi care sunt garantate, legal sau convenţional, cererea este admisibilă, dar ori de câte ori ai dreptul să ceri altuia să te despăgubească pentru dreptul ce l-ai pierdut în proces, respectiv pentru obligaţiunea la care te-a îndatorat hotărârea judecătorească”[4].
Aşadar, dispoziţiile art. 60 din Codul de procedură civilă justifică utilizarea instituţiei procesuale a chemării în garanţie ori de câte ori partea ar putea să se îndrepte, în situaţia în care ar pierde procesul, împotriva altei persoane cu o cerere în garanţie sau despăgubire şi dau posibilitatea chematului în garanţie, devenit parte în proces să-şi administreze toate probele şi să facă toate apărările în sprijinul părţii pe care o garantează, astfel încât obligaţia de garanţie devine activă şi se traduce în fapt[5].
Obligaţia de garanţie poate izvorî fie din convenţie, fie dintr-o dispoziţie legală.
În situaţiile analizate, chemarea în garanţie a Ministerului Finanţelor Publice, exclusiv pentru a se asigura opozabilitatea hotărârii ce ar urma să fie pronunţată împotriva instituţiilor publice pârâte se justifică legal şi circumstanţial din perspectiva fazei execuţionale a procedurii.
Astfel, potrivit art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu modificările şi completările ulterioare: „Creanţele stabilite prin titluri executorii în sarcina instituţiilor publice se achită din sumele aprobate prin bugetele acestora, de la titlurile de cheltuieli la care se încadrează obligaţia de plată respectivă”.
Potrivit art. 2 şi 3 din acelaşi act normativ, atunci când executarea creanţei stabilite prin titluri executorii nu începe sau continuă din cauza lipsei de fonduri, instituţiile debitoare sunt obligate ca, în termen de 6 luni de la primirea somaţiilor de plată, să facă demersurile necesare pentru a-şi îndeplini obligaţiile stabilite prin titlurile executorii, iar după acest termen, creditorii vor putea solicita efectuarea executării silite potrivit Codului de procedură civilă şi/sau altor dispoziţii legale aplicabile în materie.
Prin art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 se instituie în sarcina ordonatorilor principali de credite bugetare o obligaţie legală de diligenţă prin asigurarea, în bugetele proprii şi ale instituţiilor din subordine, a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plăţii sumelor stabilite prin titluri executorii.
Îndeplinirea acestei obligaţii se poate realiza, potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002, şi prin virări de credite bugetare care, prin derogare de la prevederile art. 47 din Legea nr. 500/2002, privind finanţele publice şi ale art. 49 din Legea nr. 273/2006, privind finanţele publice locale, se pot efectua pe tot parcursul anului.
Virările de credite bugetare, înţelese ca operaţiuni prin care se diminuează creditul bugetar de la o subdiviziune a clasificaţiei bugetare care prezintă disponibilităţi şi se majorează corespunzător o altă subdiviziune la care fondurile sunt insuficiente vor rămâne supuse celorlalte reguli care reglementează execuţia bugetară respectiv: (a) creditele bugetare aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanţarea altui capitol[6]; (b) virările de credite bugetare între celelalte subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare se pot efectua doar în limita a 10% din prevederile capitolului bugetar la nivelul ordonatorului principal de credite, care urmează a se suplimenta, cu cel puţin o lună înainte de angajarea cheltuielilor[7]; (c) virările de credite de la un capitol la alt capitol al clasificaţiei bugetare se pot efectua, pe baza justificărilor corespunzătoare, în limita de 10% din prevederile capitolului bugetar care urmează a se suplimenta, la nivelul ordonatorului principal de credite, cu cel puţin o lună înainte de angajarea cheltuielilor, cu acordul Ministerului Finanţelor Publice[8]; (d) propunerile de virări de credite bugetare sunt însoţite de justificări, detalieri şi necesităţi privind execuţia, până la finele anului bugetar, a capitolului şi subdiviziunii clasificaţiei bugetare de la care se disponibilizează şi, respectiv, a capitolului şi subdiviziunii clasificaţiei bugetare la care se suplimentează prevederile bugetare; (e) ordonatorii principali de credite au obligaţia de a transmite lunar Ministerului Finanţelor Publice, în termen de 5 zile de la închiderea lunii, situaţia virărilor de credite bugetare[9]; (f) sunt interzise virările de credite bugetare de la capitolele care au fost majorate din fondurile de rezervă bugetară şi de intervenţie la dispoziţia Guvernului[10].
În măsura în care executarea sumelor stabilite prin titluri executorii nu se poate realiza din resursele financiare existente în bugetele aprobate ordonatorilor principali de credite, din capitolul de cheltuieli destinat executării titlurilor executorii şi nici prin virări de credite bugetare, debitorul obligaţiei de plată, ca instituţie publică finanţată din bugetul de stat are obligaţia de a solicita, fie suplimentarea creditelor bugetare aprobate pentru exerciţiul bugetar curent, fie de a include aceste cheltuieli în proiectul de buget pentru exerciţiul bugetar viitor.
În aceste condiţii, devine evident rolul Ministerului Finanţelor Publice ce răspunde de elaborarea proiectului bugetului de stat pe baza proiectelor ordonatorilor principali de credite, precum şi de elaborarea proiectelor de rectificare a acestor bugete, rol care se realizează prin atribuţiile prevăzute în favoarea acestui minister prin dispoziţiile art. 19 lit. a), g), h) şi i) din Legea nr. 500/2002, respectiv art. 3 alin. (1) pct. 6, 7, 8, 11 şi 13 din Hotărârea Guvernului nr. 34 din 22 ianuarie 2009, privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, modificată şi completată[11].
De asemenea, în procedura bugetară, potrivit dispoziţiilor art. 28 şi art. 34 din Legea nr. 500/2002, Ministerul Finanţelor Publice are un rol de sinteză, răspunzând de elaborarea proiectului bugetului de stat pe baza proiectelor ordonatorilor principali de credite, precum şi de elaborarea proiectelor de rectificare a acestor bugete prin examinarea proiectelor de bugete întocmite de ordonatorii principali de credite, putând cere încadrarea în cifrele de venituri şi cheltuieli necesare pentru realizarea echilibrului bugetar şi modificarea proiectelor prezentate, atât în privinţa veniturilor, cât şi a cheltuielilor preconizate, iar atunci când ordonatorii principali de credite nu se conformează acestor solicitări, Guvernul este cel care soluţionează divergenţele.
Pe de altă parte, şi în procesul de execuţie bugetară, responsabilitatea centrală revine Guvernului şi Ministerului Finanţelor Publice care trebuie să asigure colectarea veniturilor şi utilizarea eficientă a alocaţiilor bugetare, fiind aşadar, evident rolul Ministerul Finanţelor Publice, de administrator al bugetului general consolidat.
Aşadar, acest rol al Ministerului Finanţelor Publice, de administrator al bugetului general consolidat, îndreptăţeşte chemarea sa în garanţie exclusiv pentru asigurarea opozabilităţii hotărârii care ar urma să se pronunţe în contradictoriu cu ordonatorul principal de credite, întrucât în condiţiile în care acesta din urmă ar pierde procesul, s-ar putea îndrepta împotriva chematului în garanţie, propunând un proiect de rectificare bugetară ori pentru includerea sumelor stabilite prin titlurile executorii în proiectele de buget.
Considerăm că Ministerul Finanţelor Publice nu ar putea fi obligat pe această cale la alocarea fondurilor bugetare necesare, în lipsa parcurgerii procedurii bugetare, însă, în condiţiile în care participă în proces împreună cu ordonatorul principal de credite, va fi în măsură să-i sprijine apărările acestuia din urmă, asigurându-se astfel şi opozabilitatea hotărârii ce ar urma să fie pronunţată faţă de acest minister, în vederea elaborării proiectului de rectificare a bugetului ordonatorului principal de credite ori prin includerea cheltuielilor stabilite prin titluri executorii în proiectele de buget pentru perioadele următoare.
Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 3307 din Codul de procedură civilă, solicit admiterea recursului în interesul legii şi pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a legii în această problemă de drept.
PROCUROR GENERAL
Laura Codruta Kovesi
[1] A. Hilsenrad, I. Stoenescu – „Procesul civil în R.P.R.”, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1957, p. 87;
[2] I. Stoenescu, G. Porumb – „Drept procesual civil român”, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1966, p. 136;
[3] Idem, p. 137;
[4] I. Stoenescu, S. Zilberstein – „Drept procesual civil”, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 305;
[5] Idem, p. 306;
[6] Art. 47 alin. (4) teza a II-a din Legea nr. 500/2002;
[7] Art. 47 alin. (5) din Legea nr. 500/2002;
[8] Art. 47 alin. (6) din Legea nr. 500/2002;
[9] Art. 47 alin. 9 şi 10 din Legea nr. 500/2002;
[10] Art. 47 alin. (8) din Legea nr. 500/2002;
[11] Potrivit dispoziţiilor art. 19 lit. a), g), h) şi i) din Legea nr. 500/2002, privind finanţele publice, modificată şi completată, sub denumirea marginală „Rolul Ministerului Finanţelor Publice”, se arată că: „În domeniul finanţelor publice, Ministerul Finanţelor Publice are, în principal, următoarele atribuţii:
a) coordonează acţiunile care sunt în responsabilitatea Guvernului cu privire la sistemul bugetar şi anume: pregătirea proiectelor legilor bugetare anuale, ale legilor de rectificare, precum şi ale legilor privind aprobarea contului general anual de execuţie;
.....
g) analizează propunerile de buget în etapele de elaborare a bugetelor;
h) furnizează Parlamentului, la cererea acestuia, cu sprijinul ordonatorilor principali de credite, documentele care au stat la baza fundamentării proiectelor legilor bugetare anuale;
i) asigură monitorizarea execuţiei bugetare, iar în cazul în care se constată abateri ale veniturilor şi cheltuielilor de la nivelurile autorizate, propune Guvernului măsuri pentru reglementarea situaţiei”.
De asemenea, potrivit dispoziţiilor indicate din Hotărârea Guvernului nr. 34/2009:
„(1) În realizarea funcţiilor sale, Ministerul Finanţelor Publice are, în principal, următoarele atribuţii:
6. elaborează pe bază de metodologii proprii, menţinând în permanenţă un echilibru bugetar corespunzător, proiectul bugetului de stat, al legii bugetului de stat, precum şi proiectul legii de rectificare a bugetului de stat, operând rectificările corespunzătoare;
7. analizează periodic modul de realizare a prevederilor bugetare, în corelare cu indicatorii macroeconomici, precum şi modul de utilizare şi /sau administrare a fondurilor şi/sau patrimoniului public, la nivelul instituţiilor publice definite la art. 2 pct. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările ulterioare, prezentând Guvernului, spre dezbatere şi aprobare, propuneri şi/sau proiecte de acte normative care să conducă la îmbunătăţirea procesului de programare şi execuţie bugetară;
8. elaborează şi urmăreşte execuţia operativă a bugetului general consolidat; stabileşte măsurile necesare pentru încasarea veniturilor şi limitarea cheltuielilor, în vederea încadrării în deficitul bugetar aprobat;
.....
11. aprobă, în condiţiile legii, repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare;
....
13. monitorizează, în condiţiile legii, numărul de posturi şi cheltuielile de personal din instituţiile publice, precum şi derularea programului de investiţii publice”;