R O M A N I A
MINISTERUL PUBLIC
PARCHETUL DE PE LANGA
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
CABINET PROCUROR GENERAL
Nr. 2801/5501/III-5/2010
din iulie 2011
Recurs în interesul legii expediat la Înalta Curte de Casație și Justiție la 6 iulie 2011
C ă t r e,
PREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În conformitate cu prevederile art.329 din Codul procedură civilă, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 32 din Legea nr.202/2010, formulez prezentul
RECURS ÎN INTERESUL LEGII
În practica judiciară s-a constatat că nu există un punct de vedere unitar cu privire la Calitatea procesuală activă a Regiei Naționale a Pădurilor Romsilva în cadrul plângerilor formulate în procedura prevăzută de art.53 din Legea nr.18/1991, republicată, împotriva hotărârilor comisiilor județene de stabilire a dreptului de proprietate privată asupra terenurilor și al acțiunilor în constatarea nulității absolute, a actelor de reconstituire a dreptului de proprietate asupra terenurilor forestiere întemeiate pe dispozițiile art. III din Legea nr.169/1997 œ.
I. Unele instanțe de judecată au reținut că Regia Națională a Pădurilor, are calitate procesuală activă în cadrul plângerilor formulate în temeiul dispozițiilor art. 53 din Legea nr.18/1991, republicată, precum și în acțiunile pentru constatarea nulității absolute, întemeiate pe dispozițiile art. III din Legea nr.169/1997, atât atunci când regia acționează pe calea acțiunii principale, cât și pe calea cererilor de intervenție principală.
Astfel, s-a apreciat că Regia Națională a Pădurilor Romsilva este singurul organ administrativ care reprezintă Statul Român în sectorul silvic, și, prin urmare, are dreptul să vegheze la respectarea legalității reconstituirii dreptului de proprietate.
De asemenea, s-a considerat că, în cazul cererilor care au ca obiect constatarea nulității reconstituirii dreptului de proprietate, aceasta poate fi invocată și de persoanele care justifică un interes legitim, iar Regia Națională a Pădurilor are un astfel de interes, fiind instituția care administrează dreptul de proprietate al statului asupra terenurilor forestiere.
Totodată, în argumentarea acestei opinii, instanțele au mai reținut și că toate reconstituirile dreptului de proprietate asupra terenurilor cu vegetație forestieră se efectuează din suprafețele de terenuri cuprinse în amenajamentele silvice, terenuri pe care direcțiile silvice județene, aflate în structura regiei, le administrează și le gestionează, astfel încât, aceasta din urmă este direct interesată și răspunzătoare, atât de modalitatea în care se realizează reconstituirea dreptului de proprietate, cât și de legalitatea acestei operațiuni. (Anexa I )
II. Alte instanțe de judecată, dimpotrivă, au considerat că Regia Națională a Pădurilor nu are calitate procesuală activă nici în procedura reglementată de art. 53 din Legea nr.18/1991, republicată și nici în cadrul acțiunilor prevăzute de art. III din Legea nr.169/1997.
În argumentarea acestei opinii, s-a reținut că reconstituirea dreptului de proprietate se face la cererea foștilor proprietari sau a moștenitorilor acestora atât în ceea ce privește terenurile agricole, cât și cele forestiere, condiția determinantă fiind aceea de fost proprietar, indiferent că este vorba de persoană fizică ori juridică. Din analiza prevederilor art. 53 din Legea nr. 18/1991, rezultă că legiuitorul a urmărit protejarea dreptului subiectiv de proprietate al fostului proprietar - persoană fizică sau juridică.
S-a susținut, totodată, că Legea nr.1/2000 conferă legitimitate procesuală doar comisiilor județene, locale, prefectului, precum și terților care se pretind proprietari, neexistând nicio altă prevedere legală care să stabilească dreptul Regiei Naționale a Pădurilor de a reprezenta statul în litigiile referitoare la dreptul de proprietate al acestuia asupra fondului forestier.
Pe de altă parte, s-a reținut că regia, fiind o persoană străină de raportul juridic ce se poate lega doar între foștii proprietari și stat, rezultă că aceasta nu are calitate procesuală activă.
Întrucât reconstituirea dreptului de proprietate se face din terenurile proprietatea statului, devin incidente dispozițiile art. 12 alin.(4) și (5) din Legea 213/1998, astfel încât, în litigiile aflate pe rol, statul este reprezentat de către Ministerul Finanțelor, iar în cele care privesc dreptul de proprietate, titularul dreptului de administrare, Romsilva, trebuie să arate titularul dreptului de proprietate.
Un alt argument în favoarea acestei opinii a fost acela că regia nu se poate considera o terță persoană prejudiciată de reconstituirea dreptului de proprietate deoarece, în cadrul legilor fondului funciar, organele abilitate să o facă, ca și persoanele care au solicitat reconstituirea dreptului de proprietate sunt stabilite cert, prin prevederi imperative.
Regia poate reprezenta în justiție statul, numai cu privire la acele interese care au legătură cu obiectul ei de activitate, respectiv, aplicarea strategiei naționale în domeniul silviculturii, atribuție care nu îi conferă însă, calitate procesuală activă în genul de litigii analizate. (Anexa II)
Apreciez primul punct de vedere ca fiind în acord cu litera și spiritul legii.
În conformitate cu prevederile art. 53 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată :
(1) Hotărârile comisiei județene asupra contestațiilor persoanelor care au cerut reconstituirea sau constituirea dreptului de proprietate privată asupra terenului, conform dispozițiilor cuprinse în cap. II, și cele asupra măsurilor stabilite de comisiile locale se comunică celor interesați prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire.
(2) Împotriva hotărârii comisiei județene se poate face plângere la judecătoria în a cărei rază teritorială este situat terenul, în termen de 30 de zile de la comunicare.
Din examinarea textului alineatului 2 al acestei norme legale, se observă că legiuitorul a folosit sintagma se poate face plângere, fără a-l desemna, expres, pe titularul dreptului de a acționa.
De asemenea, potrivit dispozițiilor art.III alin.(2) din Legea nr.169/1997, astfel cum a fost modificată prin Legea nr.247/2005, pentru promovarea unei acțiuni în constatarea nulității absolute a actelor de reconstituire/constituire a dreptului de proprietate, este necesar ca reclamantul să justifice un interes legitim.
În aceste condiții, apreciem că, pentru determinarea sferei persoanelor între care se poate lega raportul juridic de drept rezultat din restituirea fostelor proprietăți forestiere, raportarea trebuie să se facă atât la prevederile legilor speciale în materie, cât și la dispozițiile dreptului procesual civil.
Se reține că, deși exercițiul acțiunii civile este liber în sensul că declanșarea acțiunii nu este supusă unor garanții sau autorizații prealabile totuși, în cadrul procesului civil, raportul de drept procesual nu se poate stabili, decât între persoanele care își dispută dreptul în litigiu.
Aceasta presupune existența unei identități, pe de o parte, între persoana reclamantului și persoana care este titular al dreptului (calitatea procesual activă) și, pe de altă parte, între persoana pârâtului și cel obligat în același raport juridic (calitatea procesual pasivă).
Deci, pentru a pune în mișcare acțiunea civilă, este necesară îndeplinirea cumulativă a unor condiții, iar unele dintre acestea prevăd ca cel care recurge la acest mijloc procedural pentru valorificarea dreptului său ce a fost nesocotit sau încălcat, să afirme existența unui drept și să justifice interesul de a recurge la acțiunea în justiție.
Pe plan juridic, interesul de a acționa în justiție apare ca fiind determinat, printre altele, și de încălcarea unui drept și se înfățișează ca o nevoie de a acționa în vederea recunoașterii acelui drept.
Astfel, în literatura juridică, calitatea procesuală activă este definită ca fiind interesul îndreptățit al unei persoane, ce izvorăște din încălcarea unui drept propriu sau dintr-un raport recunoscut de lege de conexitate cu acel drept, de a cere concursul justiției.
În acest sens, în doctrină[1] s-a reținut că raportul de drept procesual care presupune și existența calității procesuale active sau pasive se justifică, fie prin suprapunerea calității de parte în proces cu aceea de parte în raportul juridic de drept substanțial, fie printr-o anumită conexitate a persoanei în cauză cu acesta, ceea ce îi conferă îndreptățirea de a participa la proces (legitimatio ad causam).
Prin urmare, legea conferă uneori, în mod excepțional, unor persoane străine de raportul de drept substanțial dedus judecății, posibilitatea de a acționa în judecată pentru ocrotirea drepturilor protejate de lege ale unei persoane sau pentru apărarea unui interes social, general, tocmai în considerarea legăturii de conexitate cu obiectul acestui raport juridic.
Această din urmă situație se regăsește și în domeniul aplicării legii fondului funciar, în special în ceea ce privește restituirea fostelor proprietăți forestiere, datorită particularităților acestor terenuri pentru care, în anumite situații, legiuitorul a prevăzut chiar limitări ale unor prerogative ale dreptului de proprietate (de exemplu : administrarea și exploatarea terenurilor forestiere trebuie să se facă în toate cazurile cu respectarea regimului silvic; în cazul formelor asociative prevăzute de Legea nr. 1/2000, acestea își desfășoară activitățile care au scop patrimonial cu sprijinul și sub controlul autorităților din sistemul silvic, etc. ).
În argumentarea acestei opinii care susține calitatea procesuală activă Regiei Naționale a Pădurilor Romsilva în cauzele analizate, pledează și dispozițiile art. 1 alin.(1), art. 10 alin.(1) și art. 11 alin.(1) din Legea nr. 46/2008 Codul silvic, conform cărora:
Totalitatea pădurilor, a terenurilor destinate împăduririi, a celor care servesc nevoilor de cultură, producție sau administrație silvică, a iazurilor, a albiilor pâraielor, a altor terenuri cu destinație forestieră și neproductive, cuprinse în amenajamente silvice la data de 1 ianuarie 1990 sau incluse în acestea ulterior, în condițiile legii, constituie, indiferent de natura dreptului de proprietate, fondul forestier național [art.1 alin.(1)].
Sunt obligatorii administrarea, precum și asigurarea serviciilor silvice, după caz, la toate pădurile, indiferent de forma de proprietate, prin ocoale silvice, cu excepția celor incluse în bazele experimentale ale Institutului de Cercetări și Amenajări Silvice «Marin Drăcea», prevăzute la art. 76, care se administrează de acesta [art.10 alin. (1)].
Fondul forestier proprietate publică a statului se administrează de Regia Națională a Pădurilor - ROMSILVA, regie autonomă de interes național, aflată sub autoritatea statului, prin autoritatea publică centrală care răspunde de silvicultură [art.11 alin. (1)].
Toate aceste dispoziții legale statuează asupra faptului că administrarea fondului forestier, indiferent de forma de proprietate, publică sau privată, revine unei instituții de interes național, Regia Națională a Pădurilor Romsilva, menită să ocrotească un interes general, tocmai în virtutea obiectului său de activitate constând în aplicarea strategiei naționale în domeniul silviculturii, apărarea, conservarea și dezvoltarea durabilă a fondului forestier proprietatea statului, pe care îl administrează.
Sunt edificatoare în acest sens și dispozițiile cuprinse în art. 4 alin. 3 lit. a din Hotărârea de Guvern nr. 229/2009 privind reorganizarea Regiei Naționale a Pădurilor Romsilva și aprobarea regulamentului de organizare și funcționare, conform cărora, prin activitățile pe care le desfășoară, Romsilva urmărește aplicarea strategiei naționale în domeniul silviculturii, acționând pentru apărarea, conservarea și dezvoltarea durabilă a fondului forestier proprietate publică a statului, respectiv a celui proprietate publică a unităților administrativ-teritoriale sau proprietate privată pe care îl administrează, precum și pentru gestionarea fondurilor de vânătoare și de pescuit atribuite, pentru recoltarea, prelucrarea și valorificarea, prin acte și fapte de comerț, a produselor specifice fondului forestier, exercitând și atribuții de serviciu public cu specific silvic; , precum și cele ale art. 2 lit. A pct.1 din Anexa 1 la această hotărâre, potrivit cărora, în domeniul silviculturii, exploatării și prelucrării lemnului, Romsilva asigură integritatea fondului forestier proprietate publică a statului, precum și a celui aparținând altor deținători, pe care îl are în administrare sau pentru care prestează servicii silvice și gestionează durabil pădurile din cuprinsul acestuia;œ.
Prin urmare, ROMSILVA, ca regie de interes național, aflată sub autoritatea statului prin autoritatea publică centrală care răspunde de silvicultură Ministerul Mediului și Pădurilor[2] îi este conferit ex lege un drept real de administrare asupra fondului forestier proprietate publică a statului, drept în virtutea căruia poate exercita acțiuni în justiție în scopul apărării și asigurării integrității acestui fond forestier, prin formularea plângerilor prevăzute de art.53 alin.(2) din Legea nr.18/1991, republicată ori în cadrul acțiunilor prevăzute de art.III alin.(2) din Legea nr.169/1997.
În plus, dreptul de a veghea la respectarea legalității reconstituirii dreptului de proprietate îi conferă Regiei Naționale a Pădurilor și dreptul de a întreprinde acțiuni în justiție prin care este dedus examenului de legalitate din partea instanței actul de reconstituire a dreptului de proprietate, lato sensu, asupra unor bunuri ce se află în administrarea sa.
Legitimarea procesuală activă a regiei în astfel de cauze este justificată și prin prisma atribuțiilor sale, exercitate prin unitățile subordonate, de a certifica situația faptică a terenului, de a aviza planurile de situație, de a pune suprafețele de teren asupra cărora s-a reconstituit dreptul de proprietate la dispoziția comisiilor locale și de a depune documente relevante atunci când se solicită reconstituirea dreptului de proprietate privată potrivit dispozițiilor art. 24 alin.(4)-(5) din Legea nr.1/2000 și art.71-74 din Regulamentul privind procedura de constituire , atribuțiile și funcționarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului și a modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum și punerea în posesie a proprietarilor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.890/2005, modificată și completată.
Pe de altă parte, Legea nr.18/1991 a prevăzut de asemenea, prin art. 35, coroborat cu art. 5 că terenurile care figurau în amenajamentele silvice până la data de 1 ianuarie 1990 sunt proprietatea statului, iar Codul silvic, prin art. 35 și următoarele, a interzis reducerea fondului forestier național instituind și o procedură specială pentru ocuparea/scoaterea definitivă a unor terenuri din acest fond, de regulă pe bază de schimb și numai în mod excepțional cu plata contravalorii lor, a taxei legale pentru folosirea definitivă a terenului forestier în alte scopuri decât producția silvică, precum și contravaloarea pierderii de creștere dacă terenul este acoperit de pădure.
Toate aceste prevederi legale îi conferă Regiei Naționale a Pădurilor atribuții importante în procesul de reconstituire a dreptului de proprietate asupra terenurilor forestiere și îi justifică interesul legitim în promovarea plângerilor prevăzute de art.53 alin.(2) din Legea nr.18/1991, republicată și art.III din Legea nr.169/1997, pentru asigurarea îndeplinirii atribuțiilor sale legale în legătură cu apărarea, conservarea și dezvoltarea durabilă a fondului forestier proprietatea statului pe care îl administrează.
Or, potrivit dispozițiilor art.12 alin.(4) teza I din Legea nr. 213/1998, în litigiile privitoare la dreptul de administrare, în instanță titularul acestui drept va sta în nume propriu, iar potrivit dispozițiilor art. 3 lit. k) din Regulamentul de organizare și funcționare a Regiei Naționale a Pădurilor Romsilva, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 229 din 4 martie 2009, aceasta reprezintă în justiție, în nume propriu, dreptul de administrare în domeniile care constituie obiectul său de activitate.
Așadar, în virtutea acestui drept real de administrare, regia poate exercita proprio nomine aceste acțiuni în justiție pentru apărarea, conservarea și asigurarea integrității fondului forestier național, toate aceste mijloace de acțiune fiind circumscrise și principiului specialității capacității de folosință, astfel cum este reglementat prin art.34 alin.(1) din Decretul nr.31/1954.
Aceste dispoziții legale îi conferă deci regiei, calitate procesuală activă, în promovarea oricăror acțiuni în justiție destinate să conducă la realizarea obiectului său de activitate.
Situațiile analizate reprezintă excepții de la regula instituită prin art.25 alin.(1) și alin.(2) teza I din Decretul nr.31/1954, potrivit cărora Ministerul Finanțelor Publice are vocația de a participa, în numele Statului Român, în raporturile juridice civile, precum și de la regulile instituite prin art.12 alin.(4) teza a II-a și alin.(5) din Legea nr.213/1998.
Totodată, dispozițiile art. 60 din Legea nr. 18/1991 ce excludeau terții de la procedura conferită de normele acestui act normativ, au fost abrogate prin dispozițiile art. I pct. 11 din Titlul IV al Legii nr.247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, astfel încât, excluzându-se demersurile petitorii, Romsilva, în calitate de terț interesat în legalitatea actelor de reconstituire a dreptului de proprietate asupra terenurilor forestiere își justifică legitimarea procesuală activă.
În consecință, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art.53 alin. (2) din Legea nr.18/1991, republicată și a dispozițiilor art.III alin.(2) din Legea nr.169/1997 raportate la dispozițiile art.12 alin.(4) teza I din Legea nr.213/1998, art.1 alin.(1), art.10 alin.(1) și art.11 alin.(1) din Codul silvic, aprobat prin Legea nr.46/2008, Regia Națională a Pădurilor Romsilva are legitimare procesuală activă, atât în cadrul plângerilor formulate împotriva hotărârilor comisiilor județene de fond funciar, cât și în cadrul acțiunilor pentru constatarea nulității absolute a actelor de reconstituire a dreptului de proprietate, promovate fie pe cale principală, fie pe calea cererii de intervenție în interes propriu.
*
* *
Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 3307 din Codul de procedură civilă, solicit admiterea recursului în interesul legii și pronunțarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a legii în această chestiune de drept.
PROCUROR GENERAL
Laura Codruța Kövesi