Nr. 3102/C/1220/2005

Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Nr. XIV din 5 februarie 2007

C ă t r e,

PREŞEDINTELE ÎNALTEI CURŢI DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

În temeiul art. 329 din Codul de procedură civilă, astfel cum a fost modificat prin art.I pct.130 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 138/2000 aprobată, cu modificări prin Legea nr. 219/2005, art.25 lit.a şi art.63 lit.f din Legea nr.304/2004, republicată, privind organizarea judiciară, formulez prezentul

RECURS ÎN INTERESUL LEGII

În practica judiciară s-a constatat că nu există un punct de vedere unitar în legătură cu interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 169 alin.4 din Codul de procedură fiscală, republicat, cu modificările şi completările ulterioare, referitor la competenţa materială şi teritorială de soluţionare a contestaţiei la executare silită şi a contestaţiei împotriva unui titlu executoriu fiscal.

I. Astfel, unele instanţe de judecată, învestite cu soluţionarea unor cereri având ca obiect contestaţii formulate împotriva executării silite însăşi sau a unor acte de executare, efectuate în baza unor titluri executorii fiscale, respectiv contestaţii împotriva unor titluri executorii fiscale, au apreciat că este competentă, să se pronunţe asupra acestor cereri, judecătoria în a cărei rază teritorială se face executarea.

Aceste instanţe au avut în vedere că, potrivit dispoziţiilor art. 169 alin.1 şi 3 din Codul de procedură fiscală, republicat, cu modificările şi completările ulterioare, persoanele interesate pot face contestaţie împotriva oricărui act de executare, precum şi împotriva titlului executoriu în temeiul căruia a fost pornită executarea, în cazul în care acest titlu nu este o hotărâre dată de o instanţă judecătorească sau de un alt organ jurisdicţional şi dacă, pentru contestarea lui, nu există o altă procedură prevăzută de lege, iar această contestaţie se formulează la instanţa judecătorească competentă.

Această instanţă a fost stabilită prin coroborarea prevederilor legale, mai sus citate, cu cele cuprinse în art. 400 alin.1 şi 2, respectiv, art. 373 alin.2 din Codul de procedură civilă, în care se arată că, este competentă să judece contestaţia la executare, respectiv, contestaţia la titlu, care nu emană de la un organ de jurisdicţie şi pentru desfiinţarea căruia legea nu prevede o altă cale de atac, instanţa de executare, adică judecătoria în circumscripţia căreia se face executarea.

Incidenţa normelor din Codul de procedură civilă, relative la competenţa materială şi teritorială de soluţionare a contestaţiei la executare, respectiv a contestaţiei la titlu, în materie fiscală, a fost reţinută faţă de prevederile art. 2 alin.3 din Codul de procedură fiscală, potrivit cărora, unde acest cod nu dispune, se aplică prevederile Codului de procedură civilă.

În această opinie, s-a considerat că simpla împrejurare că emitentul titlului este un organ fiscal, nu este de natură a atrage competenţa instanţei specializate, de contencios administrativ, întrucât, în lipsa unor dispoziţii speciale, derogatorii, competenţa materială şi teritorială în soluţionarea contestaţiilor împotriva actelor de executare şi a titlurilor executorii, urmează regulile generale, instituite prin art. 400 din Codul de procedură civilă şi aparţine instanţei de executare. (Anexa I)

II. Alte instanţe au considerat că tribunalul – secţia de contencios administrativ şi fiscal este instanţa competentă să soluţioneze contestaţiile privind titlul executoriu fiscal sau actele de executare, efectuate în baza unui astfel de titlu, reţinând pe de o parte că, acestea sunt acte administrative fiscale, în sensul prevăzut de art. 41 din Codul de procedură fiscală, întrucât sunt emise de organul fiscal competent, în aplicarea legislaţiei privind stabilirea, modificarea sau stingerea drepturilor şi obligaţiilor fiscale, iar, pe de altă parte că, acestea se încadrează în conţinutul noţiunii de „act administrativ” definit de dispoziţiile art.2 pct.(1) lit. c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Totodată, s-a apreciat că, deşi împotriva titlurilor de creanţă, precum şi a altor acte administrative fiscale, (deci şi împotriva titlurilor executorii contestate) se poate formula contestaţie, potrivit procedurii reglementate de Titlul IX din Codul de procedură fiscală, continuată prin atacarea deciziei de soluţionare la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, dispoziţiile art. 174 pct. (1), teza a II-a din acelaşi Cod, dau expresie liberului acces la justiţie, reglementat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi art. 126 alin. (6) din Constituţia României şi ca atare, contestaţia, mai sus precizată, nu înlătură dreptul la acţiune al celui ce se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ fiscal, sau prin lipsa acestuia, în condiţiile legii. (Anexa II)

III. Alte instanţe, fie au respins contestaţiile formulate împotriva titlurilor executorii fiscale, ca inadmisibile, fie au declinat competenţa de soluţionare a cauzelor în favoarea organelor prevăzute de art. 179 alin.1 lit. a) –c) din Codul de procedură fiscală, republicat, cu modificările şi completările ulterioare, reţinând că, apărările de fond, formulate de contestatori cu privire la titlurile executorii fiscale, pot fi analizate doar în cadrul procedurii contestaţiei formulate împotriva actelor administrative fiscale, prevăzute de Titlul IX (art.175-188) din Codul de procedură fiscală, republicat, cu modificările şi completările ulterioare, susţinând un punct de vedere similar cu cel prezentat mai sus, în ceea ce priveşte calificarea titlului executoriu fiscal, ca fiind titlu de creanţă fiscală sau un alt act administrativ fiscal. (Anexa III)

Apreciez primul punct de vedere ca fiind în conformitate cu litera şi spiritul legii.

Art. 169 alin. (1) din Codul de procedură fiscală, republicat, cu modificările şi completările ulterioare, precizează sfera de aplicare a contestaţiei la executare, arătând că, orice persoană interesată poate face contestaţie împotriva oricărui act de executare, efectuat cu încălcarea prevederilor legale, de către organele de executare fiscale, precum şi împotriva refuzului acestora de a îndeplini un act de executare, în condiţiile legii.

Aceste două ipoteze constituie ceea ce, doctrina a definit ca reprezentând contestaţie la executare propriu zisă, în sensul de mijloc procedural prin intermediul căruia, se poate contesta executarea silită însăşi, precum şi orice act de executare, urmărindu-se anularea întregii executări ori anularea, respectiv, îndreptarea unor acte de executare.

Pe această cale poate fi atacat şi refuzul organului de executare, de a îndeplini un act de executare în condiţiile legii, urmărindu-se obligarea acestuia la îndeplinirea actului respectiv.

Pe de altă parte, potrivit dispoziţiilor art. 169 alin.3 din Codul de procedură fiscală, republicat, contestaţia la executare poate fi făcută şi împotriva titlului executoriu în temeiul căruia a fost pornită executarea, în cazul în care acest titlu nu este o hotărâre dată de o instanţă judecătorească sau de alt organ jurisdicţional şi dacă, pentru contestarea lui, nu există o altă procedură prevăzută de lege.

Acest text reglementează instituţia denumită generic de literatura de specialitate „contestaţia la titlu” prin care se contestă însuşi titlul executoriu, atât sub aspectul înţelesului, întinderii şi aplicării sale, cât şi sub aspectul validităţii acestuia, în raport de existenţa, întinderea şi valabilitatea creanţei constatate, aceasta doar atunci când legea nu deschide celui interesat o cale specială, pentru anularea sau modificarea acestui titlu.

Articolul 169 alin.4 din Codul de procedură fiscală, republicat, cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte că aceste contestaţii, prevăzute în cuprinsul alineatelor 1 şi 3, se introduc la instanţa judecătorească competentă.

În lipsa unor prevederi exprese care să stabilească instanţa judecătorească competentă, atât sub aspect material, cât şi sub aspect teritorial, devin incidente dispoziţiile art. 2 alin.3 din Codul de procedură fiscală, care arată că „Unde prezentul cod nu dispune, se aplică prevederile Codului de procedură civilă ”.

În acest sens, potrivit art. 400 alin. 2, teza a II-a din Codul de procedură civilă, instanţa competentă să judece, atât sub aspect material, cât şi teritorial contestaţia la executarea propriu-zisă, şi contestaţia la titlu, este instanţa de executare.

Din coroborarea dispoziţiilor, mai sus invocate, cu cele cuprinse în art. 373 alin.2 din Codul de procedură civilă, rezultă că este competentă să judece, atât contestaţia la executare propriu-zisă, cât şi contestaţia la titlu, judecătoria în circumscripţia căreia se face executarea.

Prin urmare, şi în cazul contestaţiei executării propriu-zise sau a contestaţiei la titlu, atunci când, o astfel de contestaţie vizează un titlu executoriu fiscal, ce nu emană de la un organ de jurisdicţie şi dacă legea nu prevede, în acest scop, o altă cale de atac, competentă să judece este judecătoria în circumscripţia căreia se face executarea.

Astfel, dreptul comun în cazul contestării executării silite care se realizează de către organele administrativ fiscale în baza unui titlu executoriu fiscal, este reprezentat de dreptul civil, material şi procesual, iar nu de normele de drept public cuprinse în Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ, respectiv în Titlul IX din Codul de procedură fiscală, acestea fiind incidente numai pentru soluţionarea acţiunii în anularea sau modificarea obligaţiei fiscale, ce constituie titlu de creanţă fiscală.

Această interpretare este susţinută şi de prevederile art. 169 alin.2 din Codul de procedură fiscală, republicat, potrivit cărora „dispoziţiile privind suspendarea provizorie a executării silite prin ordonanţă preşedinţială, prevăzute de art. 403 alin.4 din Codul de procedură civilă, nu sunt aplicabile.”

Prin urmare, legiuitorul a înţeles să reglementeze procedura contestaţiei la executare în materia executării silite a creanţelor fiscale prin raportare la procedura de drept comun, privind contestaţia la executare din materia civilă, deoarece, atunci când a dorit să excludă, de la aplicarea, în materie fiscală, anumite dispoziţii din dreptul comun, a prevăzut acest lucru, în mod expres.

Ca atare, adoptarea punctului de vedere, potrivit căruia, competenţa de soluţionare a contestaţiei la executare, respectiv a contestaţiei la titlu executoriu fiscal, aparţine organelor cu atribuţii administrativ-jurisdicţionale din sistemul Ministerului Finanţelor Publice, prevăzute de art. 179 alin.1 lit. a) - c) din Codul de procedură fiscală sau instanţelor de contencios administrativ, relevă o confuzie între noţiunile de „titlu executoriu fiscal”, „titlu de creanţă fiscală” şi „act administrativ fiscal”, fiecare dintre acestea având o reglementare distinctă.

Astfel, din coroborarea art. 21 cu art. 108 alin.3 din Codul de procedură fiscală, republicat, rezultă că titlul de creanţă fiscală este actul prin care se stabilesc şi se individualizează drepturile patrimoniale ale statului şi obligaţiile patrimoniale de plată, corelative, ale contribuabililor, care rezultă din raporturile de drept material fiscal şi care este întocmit de organele competente sau de persoanele îndreptăţite, potrivit legii.

Art. 107.1 pct.a) - g) din Normele metodologice de aplicare a Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003, privind Codul de procedură fiscală, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1050/2004, arată, cu titlu exemplificativ, titlurile de creanţă fiscală, respectiv:

a) decizia de impunere emisă de organele competente, potrivit legii;

b) declaraţia fiscală, angajamentul de plată sau documentul întocmit de plătitor prin care acesta declară obligaţiile fiscale, în cazul în care acestea se stabilesc de către plătitor, potrivit legii;

c) decizia prin care se stabileşte şi se individualizează suma de plată, pentru creanţele fiscale accesorii, reprezentând dobânzi şi penalităţi de întârziere, stabilite de organele competente;

d) declaraţia vamală, pentru obligaţiile de plată în vamă;

e) documentul prin care se stabileşte şi se individualizează datoria vamală, inclusiv accesorii, potrivit legii;

f) procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei întocmit de organul prevăzut de lege, pentru obligaţiile privind plata amenzilor contravenţionale;

g) ordonanţa procurorului, încheierea sau dispozitivul hotărârii instanţei judecătoreşti ori un extras certificat întocmit în baza acestor acte, în cazul amenzilor, al cheltuielilor judiciare şi al altor creanţe fiscale stabilite potrivit legii, de procuror sau de instanţa judecătorească.

Art. 41 din Codul de procedură fiscală, republicat, cu modificările şi completările ulterioare defineşte „actul administrativ fiscal” ca fiind actul emis de organul fiscal competent în aplicarea legislaţiei privind stabilirea, modificarea sau stingerea drepturilor şi obligaţiilor fiscale, aceste acte putând fi contestate pe calea procedurii prevăzute de Titlul IX.

Titlul executoriu fiscal este definit de art. 137 alin.2 din Codul de procedură fiscală, republicat, în care se arată că, titlul de creanţă devine titlu executoriu la data la care creanţa fiscală este scadentă prin expirarea termenului de plată, prevăzut de lege sau stabilit de organul competent, ori în alt mod prevăzut de lege, iar acest titlu executoriu va cuprinde, pe lângă elementele prevăzute de art. 43 alin. 2, respectiv, menţiunile obligatorii ale actului administrativ fiscal, şi elemente privind numele şi prenumele sau denumirea debitorului, codul numeric personal, codul unic de înregistrare, domiciliul sau sediul, cuantumul sumei datorate şi neachitate şi temeiul legal al puterii executorii a titlului.

Aceste titluri executorii pot fi contestate pe calea procedurii prevăzute de art. 169 alin.2 din Codul de procedură fiscală, în faţa instanţei de executare, dacă sunt îndeplinite două condiţii cumulative:

a) titlul să nu fie o hotărâre dată de o instanţă judecătorească sau de alt organ jurisdicţional;

b) pentru contestarea lui să nu existe o altă procedură prevăzută de lege care să stabilească posibilitatea ca, o instanţă competentă, să se pronunţe asupra acestuia.

De aici rezultă că, în situaţia în care sunt îndeplinite aceste două condiţii, titlul executoriu fiscal poate fi contestat, sub orice aspect, pe calea contestaţiei la executare, introdusă la judecătoria în circumscripţia căreia se face executarea.

Astfel, avându-se în vedere că, în unele situaţii, ce pot varia în funcţie de cazul dedus judecăţii, pentru contestarea titlului de creanţă nu există posibilitatea de acces la o instanţă, pe calea contestaţiei la titlu executoriu, adresată instanţei de executare, se pot solicita, nu numai lămuriri cu privire la înţelesul, întinderea sau aplicarea titlului, ci se pot invoca şi apărări de fond, prin care să se pună în discuţie însăşi validitatea creanţei fiscale.

Această soluţie se sprijină pe ideea acordării posibilităţii subiectului procesual activ, de a se bucura de o procedură contradictorie pentru dovedirea dreptului său, posibilitate pe care nu a putut-o valorifica anterior, deoarece actul ce constituie titlu executoriu a fost emis de către un organ care nu are atribuţii jurisdicţionale şi, pe cale de consecinţă, nu este un act cu caracter jurisdicţional.

Astfel, posibilitatea contestării titlului executoriu fiscal pe calea contestaţiei la executare există numai în cazul în care legea nu dă posibilitatea atacării actului ce constituie titlu de creanţă fiscală pe calea contenciosului administrativ-fiscal.

Instanţele judecătoreşti care au considerat că sunt competente să soluţioneze astfel de contestaţii, fie instanţele de contencios administrativ, fie organele din sistemul Ministerului Finanţelor Publice, prevăzute de art. 179 alin.1 lit. a) –c) din Codul de procedură fiscală, au făcut o greşită interpretare şi aplicare a legii, cu ignorarea naturii juridice diferite a celor două instituţii - contestaţia împotriva titlului executoriu, respectiv împotriva executării silite înseşi, a oricărui act sau măsuri de executare luate în cursul executării unui titlu executoriu fiscal sau împotriva refuzului organelor de executare, de a îndeplini un act de executare, reglementată de prevederile Capitolului IX al Titlului VIII (art. 169-171) din Codul de procedură fiscală, republicat, cu modificările şi completările ulterioare şi contestaţia împotriva actelor administrative fiscale, reglementată de Titlul IX (art.175-188) din acelaşi cod.

Cele două căi de atac sunt distincte, fiecare intervenind în etape procesuale diferite.

Astfel, dacă în procedura de individualizare a taxelor, impozitelor, contribuţiilor, datoriilor vamale, precum şi accesoriilor acestora, este reglementată calea administrativ-jurisdicţională de atac, a contestaţiei împotriva titlurilor de creanţă fiscală şi împotriva altor acte administrative fiscale, în procedura executării silite a creanţelor fiscale este reglementată o singură cale judiciară de atac, contestaţia la executare propriu-zisă, respectiv, contestaţia la titlu.

Prin urmare, atât procedura de soluţionare, cât şi organele competente să soluţioneze cele două căi de atac sunt diferite.

Faptul că legiuitorul a înţeles să excludă competenţa instanţei de contencios administrativ, de la soluţionarea acestor contestaţii, rezultă şi din interpretarea logică şi sistematică a dispoziţiilor legale ce constituie sediul materiei celor două instituţii juridice.

Astfel, dacă în cazul contestaţiei împotriva titlului de creanţă fiscală sau a altui act administrativ – jurisdicţional, legiuitorul a prevăzut, expres, în art. 188 alin.2 din Codul de procedură fiscală, republicat că deciziile emise în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate la „instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă”, în cazul contestaţiei la executare, legiuitorul se referă la instanţa de judecată, de unde rezultă, aplicând argumentul de interpretare logică „ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus”, că, în cel de-al doilea caz, competenţa aparţine instanţei de drept comun care, potrivit art. 1 pct.1 din Codul de procedură civilă este judecătoria.

Pentru aceste motive, vă solicit admiterea recursului în interesul legii şi pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a art. 169 alin.4 din Codul de procedură fiscală, republicat, cu modificările şi completările ulterioare, în sensul că este competentă material şi teritorial să se judece contestaţia împotriva executării silite înseşi, a unui act sau măsuri de executare, a refuzului organelor de executare fiscală, de a îndeplini un act de executare în condiţiile legii, şi împotriva titlului executoriu în temeiul căruia a fost primită executarea, în cazul în care acest titlu nu este o hotărâre dată de o instanţă judecătorească sau de un alt organ jurisdicţional şi dacă pentru contestarea lui nu există o altă procedură prevăzută de lege, judecătoria în circumscripţia căreia se face executarea.

PROCUROR GENERAL,

Laura Codruţa Kövesi